III OSK 5512/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 86/20 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2019 r. nr nr 13/MON/DI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz P.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 86/20 oddalił skargę P.B. (zwanego dalej skarżącym) na decyzję Ministra Obrony Narodowej (zwanego dalej Ministrem lub organem odwoławczym) z dnia 22 listopada 2019 r. nr 13/MON/DI utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (zwanego dalej Prezesem AMW) z dnia 23 września 2019 r. nr DP.0200.1.2019 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału) z dnia 26 lutego 2008 r. nr OR-ZM-4300-379-3/07 o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w dniu 26 lipca 2019 r. wystąpił do Prezesa AMW o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Oddziału o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania. W ocenie organu odwoławczego brak było jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału zarówno z podanego prze skarżącego powodu, jak też z innych przyczyn wyszczególnionych w K.p.a., ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji. Minister wyjaśnił, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymanie dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Dyrektora Oddziału z dnia 26 lutego 2008 r. nie była niewykonalna, jako że w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu, skarżący nie został pozbawiony możliwości czynienia użytku z prawa nadanego tą decyzją, ponieważ korzystał z przydzielonego lokalu mieszkalnego, a wymeldował się z niego dopiero 29 lutego 2012 r. Zdaniem Ministra, nie istniały zatem żadne pozaprawne obiektywne przyczyny, które powodowałyby trwałą niemożność wykonania decyzji z dnia 26 lutego 2008 r.: przyczyny te nie istniały ani w chwili jej wydania, jak również w okresie późniejszym przepisy prawa zakazujące lub nakazujące określone zachowanie pozostające w sprzeczności z decyzją, której unieważnienia domaga się skarżący. W skardze na decyzję Ministra z dnia 22 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując w uzasadnieniu ww. wyroku, że oceniając decyzję pod kątem legalności, stwierdził że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na jej uchylenie. Sąd I instancji przyjął, że brak było podstaw do stwierdzenia, by zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie WSA kontrolę nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia 26 lutego 2008 r. przeprowadził właściwy organ, co wyłączyło zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie ujawniono aby w dniu wydania decyzji istniały nieusuwalne przeszkody faktyczne lub prawne w jej wykonaniu, które powodowałyby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przy czym Sąd zaznaczył, że o niewykonalności decyzji nie mogłyby stanowić jakiekolwiek przeszkody ekonomiczne i brak zgody strony na rozstrzygnięcie. Wykonanie decyzji poprzez zwrot nienależnie pobranych świadczeń w świetle obowiązujących przepisów nie mogło ponadto wywołać czynu zagrożonego karą, co wyłączało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., a sama decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa stanowiącej przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., ponieważ brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby wprost skutek nieważności. W ocenie WSA również prawidłowo uznał organ, że decyzja z dnia 26 lutego 2008 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało wpływ na jego wynik, w szczególności: 1. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra, która jest trwale niewykonalna, czego przyczyna tkwi w charakterze dokonanego rozstrzygnięcia, które nakłada na skarżącego obowiązek dokonania częściowej rozbiórki obiektu, co z uwagi na konstrukcję chaty oraz jej położenie na działkach należących do różnych właścicieli, których wezwania zaniechano, wyklucza możliwość częściowej rozbiórki tego obiektu jedynie przez skarżącego, 2. art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra podczas gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości czy wykonanie decyzji Dyrektora Oddziału nr OR-ZM-379-3/07 z dnia 26 lutego 2008 r. wywołało czyn zagrożony karą, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na niewyczerpującym i lakonicznym odniesieniu się do stanu faktycznego w sprawie oraz zarzutów skarżącego do decyzji organu. Wskazując na ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Odnosząc się do ww. zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaistniały podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 P.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2730/16, LEX nr. 250091 ). Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu. Zaznaczyć trzeba, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zwrócić należy uwagę, że kontrola decyzji administracyjnych wydawanych w ramach postępowań nadzwyczajnych, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości tylko postępowania poprzedzającego, nie zaś postępowania zakończonego decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym. Natomiast na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w P.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy P.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 P.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 P.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 151 P.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – należy wskazać te przepisy postępowania przed organem, na podstawie których wydane zostało zaskarżone orzeczenie oraz tok rozumowania Sądu I instancji w zakresie dokonanej wykładni tych przepisów oraz oceny stanu faktycznego przez prymat zastosowanych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów. W uzasadnieniu tym zabrakło zarówno oceny poprawności przepisów stosowanych przez organ, lecz również rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Ogólne stwierdzenie, że w sprawie nie ujawniono aby w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący, istniały nieusuwalne przeszkody faktyczne lub prawne w jej wykonaniu, które powodowałyby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, jakie ustalenia Sąd I instancji wziął pod uwagę formułując ww. ocenę, ani też sprawdzić toku rozumowania, którego efektem jest zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Podkreślić należy, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, ale też obowiązek szczegółowego uzasadnienia dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy swego działania, oraz że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powołania przepisów art. 156 § 1 K.p.a., bez jednoczesnego dokładnego odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, ponieważ brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, objęte skargą kasacyjna rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wobec powyższego ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jawi się jako przedwczesna. Sąd I instancji ponownie dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia, przedstawi motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający przedstawioną wyżej wykładnię art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz dokona wszechstronnej analizy stanu faktycznego, jak też przytoczy przepisy prawa, na podstawie których wyda wyrok, wraz z dokładnym wskazaniem dlaczego do zastosowanych przepisów przypisał ustalony stan faktyczny. Sąd I instancji odniesie się nadto do zarzutów skargi, oceniając czy powoływane przez skarżącego dowody (wyroki sądów cywilnych, pisma urzędników Ministerstwa Obrony Narodowej i AMW) mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto Sąd I instancji oceni czy znowelizowane przepisy art. 156 K.p.a. (nowelizacja ustawy uwzględniająca zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), znajdują zastosowanie w sprawie a następnie uwzględni to w wydawanym rozstrzygnięciu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.