II SAB/Lu 180/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Z. W. (strona, skarżący) pismem z dnia 10 października 2023 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce (Wójt) w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Skarga dotyczy wniosku strony z dnia 21 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, "p.p.s.a."). Ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.) lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m. in. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Judykatura wskazuje, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. II OPS 5/19 podjął następującą uchwałę: wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że termin "w każdym czasie", którym posługuje się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a. należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności i po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Analogiczne wnioski należy poczynić w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynika to wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że z powyżej przywołanych uchwał jednoznacznie wynika, że skarga w przedmiocie bezczynności bądź przewlekłości wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu. Jest niedopuszczalna z tego względu, że w momencie wniesienia dotyczy stanu nieaktualnego (historycznego). Taka skarga przede wszystkim nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, które już nastąpiło. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22). Zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle powyższego, należy zatem przyjąć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji. Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na remont dachu (pokrycie połowy dachu budynku mieszkalnego papą asfaltową). Pismem z dnia 28 września 2023 r, strona złożyła ponaglenie. Rozpoznając ponaglenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z 17 października 2023 r. uznało je za nieuzasadnione. Decyzją z 9 października 2023 r. (znak: OPS.450.42.2023, k. 17-19) Wójt, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na pokrycie połowy dachu papą w budynku mieszkalnym. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że wniosek o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na remont dachu – został rozpoznany poprzez wydanie decyzji w dniu 9 października 2023 r. Skarga Z. W., której przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 21 sierpnia 2023 r. została wniesiona do Urzędu Gminy Niemce w dniu 11 października 2023 r., a decyzję w tym przedmiocie wydano 9 października 2023 r. Doręczono ją skarżącemu 13 października 2023 r. W związku z powyższym w chwili wniesienia skargi organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu 9 października 2023 r. decyzji, zatem zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalność skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję w sprawie objętej skargą. Sąd dostrzegł jednakże, że decyzja została doręczona skarżącemu po dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania tj. w dniu 13 października 2023 r. Data doręczenia nie jest sporna. Okoliczność ta nie wpływa na kluczowy fakt, że ewentualny stan bezczynności bądź przewlekłości ustał w dniu 9 października 2023 r., czyli przed jego zaskarżeniem w dniu 11 października 2023 r. Momentem załatwienia sprawy jest – co do zasady, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – chwila wydania decyzji, nie zaś jej doręczenia. W świetle art. 110 § 1 k.p.a. i zasad logiki nie sposób utożsamiać momentu wydania i doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji ma taki skutek, że wchodzi ona do obrotu prawnego i decyduje o związaniu treścią decyzji organu zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. Nie wpływa jednak na samą kwestię istnienia w sensie prawnym (wydania) decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2021 r., sygn. I OSK 3098/19, postanowienie NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej następuje jej wydanie – data ta jest miarodajna dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Zasada związania rozciąga się zatem na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, oczywiste jest bowiem, że organ nie może w tym czasie jej zmienić, a decyzja ta istnieje – nawet jeżeli nie wywołuje wszystkich skutków (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2162/21). Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową, wywołująca oznaczone, chociaż nie wszystkie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7246/21). Gdyby determinujące znaczenie dla załatwienia sprawy miało doręczenie decyzji, to w sprawach, w których uczestniczyłoby wiele stron, należałoby przyjąć co do zasady kilka różnych dat wydania decyzji i załatwienia sprawy. Uznanie sprawy za załatwioną w kliku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22 i powołane tam orzecznictwo). Należy stanąć na stanowisku, że sprawa może mieć tylko jedną datę załatwienia, związaną z dniem wydania decyzji tj. datą wydania wynikającą z jej treści. Termin w jakim zostanie doręczona decyzja jest irrelewantny dla kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (tak np. postanowienie NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/23). W orzecznictwie podkreśla się, że celem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyeliminowanie tego stanu. Stan ten może trwać jedynie wtedy, gdy organ może w ramach uprawnień załatwić sprawę np. wydać decyzję - również po wniesieniu skargi na przewlekłość lub bezczynność, stwierdzając jednocześnie swoją bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Jeżeli organ nie może już podjąć takich czynności, trudno mówić, aby pozostawał w stanie bezczynności (przewlekłości). Oczywiście nieprawidłowa jest sytuacja, gdy organ zwleka z uzewnętrznieniem wydanej decyzji, czyli inaczej mówiąc wysłaniem decyzji do strony. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż decyzja wydana w dniu 9 października 2023 r. została doręczona stronie 13 października 2023 r., procedura doręczenia nie trwała zatem nadmiernie długo i nie wzbudza wątpliwości co do prawidłowości działania organu. Ubocznie należy także dostrzec, że organ zasadniczo nie ma wpływu na termin doręczenia decyzji stronie przez operatora pocztowego. Od momentu prawidłowego nadania przesyłki, czas jej doręczenia zależny jest od operatora pocztowego i samej strony. Przesyłka może być chociażby awizowana, co nie jest w żadnej mierze winą organu i nie powinno go obciążać, niejako przedłużając okres "bezczynności". W szczególności warto zauważyć – czego uczy doświadczenie – że sama strona może celowo zwlekać z podjęciem takiej przesyłki. Rozważając kwestię doręczenia decyzji w przypadku bezczynności i przewlekłości nie można tracić z pola widzenia konsekwencji przyjęcia odmiennej wykładni. Przyjmując za czas załatwienia sprawy chwilę doręczenia decyzji należałoby uznać, że pogląd ten będzie się rozciągał na sytuacje, gdy organ rozpoznał sprawę merytorycznie i podpisał decyzję po upływie terminu określonego w ustawie, lecz także wtedy, gdy go nie przekroczył. Irracjonalne byłoby stanowisko, iż po sporządzeniu i podpisaniu decyzji w ustawowym terminie może jeszcze powstać stan bezczynności w sytuacji, gdy przed końcem tego terminu, decyzja nie zostanie doręczona. W konsekwencji organ musiałby w taki sposób zorganizować postępowanie, aby przed upływem ustawowego terminu nie tylko rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, ale także spowodować skuteczne doręczenie decyzji stronie. Oznaczałoby to skrócenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy z uwagi na okoliczności, które częściowo nie są zależne od organu. W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że organ w ustawowym terminie ma wydać decyzję tj. podpisać lub ją ogłosić, nie sposób obligować organ do doręczenia decyzji w ramach tego okresu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny w chwili ogłoszenia lub podpisania aktu zawierającego wszystkie wymagane prawem elementy, wówczas sprawę administracyjną należy uznać za załatwioną, co dezaktualizuje możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość. Stan bezczynności i przewlekłości ustaje niezależnie od tego, czy wydana decyzja jest ostateczna czy też przysługuje od niej środek zaskarżenia. W omawianej sprawie nie ma żadnych podstaw do uwzględniania tej okoliczności przy analizowaniu dopuszczalności skargi. Termin wyznaczony w ustawie nie dotyczy "ostatecznego załatwienia sprawy", lecz jedynie "załatwienia sprawy". Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji.