I GSK 1548/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 573/23 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 212/OR06/2023 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.K. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. I SA/Kr 573/23 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę Z.K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) z 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie płatności ekologicznej za 2022 r. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wniosła strona postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2014 - 2020 (Dz.U.2018.1784 ze zm., dalej: Rozporządzenie), poprzez pominięcie wynikającego z tego przepisu obowiązku zawarcia przez rolnika we wniosku materiału graficznego udostępnionego przez agencję, tj. informacji zawartych w systemie pochodzącym ze źródeł ARiMR i posługiwania się przy składaniu wniosku w granicach danych zawartych w tym systemie; 2) § 7 ust. 5 Rozporządzenia poprzez pominięcie treści tego przepisu i jego niezastosowanie, mimo że zgodnie z powołanym przepisem w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 na gruntach ornych, na których jest uprawiana mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi, rolnik może zastąpić ten pakiet pakietem wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 6 lub 12, jeżeli grunty rolne, na których są uprawiane te mieszanki, stały się trwałymi użytkami zielonymi – bezzasadnego uznania, iż z uwagi na upływ okres 5 lat trwania użytku zielonego doszło do zmiany charakteru gruntu rolnego na trwały użytek zielony, podczas gdy zgodnie z cytowanymi przepisami (jak również wytycznymi komisji europejskiej w zakresie rolnictwa ekologicznego PROW 2014--2020), zasada ta nie ma zastosowania; 3) art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2022.2422 ze zm., dalej – ustawa z 20 lutego 2015 r.) w zw. z § 2, § 16, § 7, § 19 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do przyjęcia, że nie zachodziła konieczność samodzielnej weryfikacji wniosku skarżącego o płatności przez właściwy organ i przyznanie płatności z kategorii gruntów, które w ramach kontroli ustalił organ I instancji, tj. uwzględnienia zaniżonej powierzchni gruntów "trwałe użytki zielone" do kategorii 6.1. Nadto, w przypadku nieuwzględnienia tych zarzutów zarzucam również: 4) art. 15 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w zw. z art. 18 i 19 tego rozporządzenia, poprzez nieodstąpienie od zastosowania kar wobec rolnika, mimo iż sytuacja w jakiej się znalazł oraz okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują (nawet w przypadku uznania, iż dane wskazane przez rolnika są nieprawidłowe) w pełni uzasadniają odstąpienie od zastosowania dotkliwych sankcji wobec rolnika. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1/ art. 7, 8 i 12 k. p. a. poprzez: a) dokonanie oceny stanu faktycznego i interpretacji przepisów wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji; b) nieuwzględnienie słusznego interesu rolnika i przyjęcie, że organ (ARiMR) nie miał obowiązku zweryfikowania podanych przez niego obszarów trwałych użytków zielonych w ramach programu EKO 5.1; c) uznanie, iż przyjęcie w ramach wniosku dla działki 1686 rodzaju gruntu - grunt orny stanowiło uchybienie obciążające rolnika w sytuacji, gdy: – wskazanie działki 1686 jako gruntu ornego nastąpiło w wyniku wprowadzenia rolnika w błąd przez aplikację eWniosek Plus i system LPIS – precyzyjnie wskazujący rodzaj i charakter gruntów i bezpośrednio sugerujący dalszy sposób działania wnioskodawcy, – informacje zawarte w systemie pochodzą ze źródeł ARiMR a rolnik/osoba składająca wniosek nie ma możliwości zmiany tych danych i dokonując wyboru pomiędzy wariantami 5.1 a 6.1 posługuje się danymi wskazywanymi przez system – a ten wprost wskazał dla działki 1686 grunty orne o powierzchni 4,39 ha, a dla pozostałych objętych wnioskiem działek trwałe użytki zielone – i zgodnie z tymi danymi wnioskodawca sporządził wniosek; – już po wniesieniu wniosku (w lipcu 2022 r.) w systemie LPIS dokonano zmiany danych dotyczących tuz (w tym również zmieniono dane dotyczące działki 1686) – o czym wnioskodawca (reprezentujący go doradca) w dacie składania wniosku nie mógł wiedzieć, przy czym istniejący wcześniej podawany przez system LPIS sposób użytkowania gruntów na działce 1686 wyraźnie wskazywał, że grunt ten figuruje jako grunt orny o powierzchni 4.59 ha, a w konsekwencji powyższych uchybień błędne nałożenie sankcji pieniężnej w postaci trzyletniego potrącania kwoty 4.708,- zł z przyszłych przysługujących dopłat stanowiące niesprawiedliwe i niesłuszne obciążenie rolnika wysoką karą za błędy wynikające wyłącznie z działania systemu e-Wniosków, a nie spowodowane działaniem samego rolnika, który w żaden sposób nie zmierzał do zawyżenia danych uprawniających do dopłat, a jedynie opierał się na informacjach podanych dla działki 1686 przez system LPIS w aplikacji eWniosek. 4/ 7 i 77 kpa i zasady sprawiedliwości proceduralnej prowadzące do przyjęcia, że to wyłącznie rolnik-strona jest odpowiedzialny za prawidłową treść wniosku o płatność ekologiczną, podczas gdy w tym zakresie związany jest on obostrzeniami systemu elektronicznego LPIS oraz wynikającym z § 19 Rozporządzenia. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania albowiem – sprzecznie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano w stawianych zarzutach, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie wykazano tego także – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w motywach skargi kasacyjnej. W efekcie należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej nie podważył dokonanych ustaleń faktycznych. Tak samo należy odnieść się do zarzutu I.4 petitum skargi kasacyjnej. Wskazać bowiem należy, że autor wniesionego środka zaskarżenia nie wskazał ani tytułu rozporządzenia, ani miejsca jego publikacji (wskazując jedynie na "naruszenie art. 15 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. w zw. z art. 18 i 19 tego rozporządzenia") gdy powinien wskazać, że te przepisy pochodzą z rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2012 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wydania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE z 20 czerwca 2014 r. L 181/48). Pierwszy z powołanych w tym zarzucie przepisów zawiera dwie jednostki redakcyjne, zaś drugi siedem, a ostatni – trzy, co sprawia, iż nie można precyzyjnie odczytać, które z tych regulacji stanowią podstawę stawianych zarzutów. Zatem i ten zarzut pozostaje poza kognicją Sądu II instancji. Braku tego nie sanuje lakoniczne w tym względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej (str. 6 motywów). Nie ulega też wątpliwości, że zarzuty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów o charakterze procesowym, gdyż § 19 ust. 1 i 2 dotyczy – najogólniej rzecz biorąc – wymogów jakie winien spełnić wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, zaś § 7 ust. 5 Rozporządzenia upoważnia rolnika do zastąpienia pakietu w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 na pakiet § 4 ust. 1 pkt 6 lub 12. Jeśli się zważy, że autor skargi kasacyjnej – w odniesieniu do zarzutu I.1 skargi kasacyjnej wskazuje w uzasadnieniu, że te "przepisy jednoznacznie wskazują, że materiał graficzny do sporządzenia wniosku jest udostępniany przez ARiMR (w sensie materialnoprawnym autoryzowany)", to należałoby wykazać sens tezy sformułowanej w nawiasie, a tego nie uczyniono (vide str. 5 skargi kasacyjnej). To, że zarzut skargi ma w istocie charakter procesowy wynika ze zdania pomieszczonego na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej "skarżący twierdzi, że organ administracyjny w niniejszej sprawie mógł i powinien samodzielnie skorygować wniosek w sytuacji dokonania zmiany naniesień warstwowych", co też nie jest domeną prawa materialnego. Skoro zarzut naruszenia § 7 ust. 5 Rozporządzenia w żaden sposób – w kontekście zastąpienia jednego pakietu drugim – nie został powiązany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z realiami sprawy (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ta ocena tego zarzutu pozostaje poza kognicją Sądu II instancji. Z przyczyn formalnych nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. w zw. z § 2, § 16, § 7 i § 9 Rozporządzenia, gdyż w motywach skargi kasacyjnej zabrakło podjęcia prawidłowej wykładni tych przepisów (naruszono tym samym wymóg art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); jest to wysoce utrudnione jeśli się zważy, iż zarzut dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego, albowiem "nie zachodziła konieczność samodzielnej weryfikacji wniosku skarżącego o płatności z kategorii gruntów, które w ramach kontroli ustalił organ I instancji, tj. uwzględnienia zaniżonej powierzchni gruntów TUZ do kategorii 6.1". Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.