II OSK 1195/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/06 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, oddalił skargę. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., którą organ I instancji stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] nr [...], udzielającej W. K. pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w B. H.. Organ II instancji podkreślając zasadę stabilności decyzji administracyjnych oraz szczególny charakter nadzwyczajnego środka wzruszania decyzji ostatecznych, jakim jest stwierdzenie nieważności, wskazał, iż właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, organ wojewódzki wykazał, iż badana decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. rażąco narusza obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126). Akta sprawy wskazują, iż pozwolenia na użytkowanie udzielono dla obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego domu letniskowego, wyjaśniając, iż na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. możliwość legalizacji samowoli budowlanej istnieje od 11 lipca 2003 r., w związku z tym Wójt Gminy C. wydając przedmiotową decyzję w 2001r., nie miał podstaw prawnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W skardze na powyższą decyzję GINB, W. K., zarzucił jej naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne i wynika z nieprawidłowej analizy przepisów prawa postępowania administracyjnego, oraz aktualnych norm prawa budowlanego. Ponadto wskazał, iż wykładnię postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonywać w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady budowania zaufania obywatela do państwa, która wyklucza naruszanie praw nabytych przez strony na mocy rozstrzygnięć administracyjnych. Wskazane zasady muszą powodować ograniczenie stosowania norm art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawy wzruszania decyzji wyłącznie do sytuacji, w której naruszenie prawa ma charakter rażący. Z uwagi zatem na okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wykluczyły możliwości legalizacji stanu prawnego budowli w tym konkretnym stanie faktycznym, to w ocenie skarżącego, nie można stwierdzić, iż w sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa. Z uwagi na faktyczną możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli, i w efekcie osiągnięcie skutku, jaki wywołuje przedmiotowa decyzja, za pozbawione racjonalnego uzasadnienia należy uznać stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji postępowania administracyjnego wszczętego po uchyleniu decyzji Wójta Gminy C., organ będzie musiał wydać rozstrzygnięcie w istocie tożsame z decyzją nieważną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż decyzja objęta skargą wydana została w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Ocena, jakiej podlega w tym postępowaniu badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 k.p.a. i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Badając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., organ nadzorczy stwierdził rażące naruszenie przez organ administracji art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego artykułu obowiązującą na datę wydania decyzji, właściwy organ wydaje pozwolenie po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednocześnie sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych brak jest pozwolenia na budowę, a sam inwestor nie twierdził aby takowe posiadał. W takiej sytuacji nie było możliwe stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę a zatem organ administracji winien był odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stosownie do treści art. 59 ust. 5 prawa budowlanego. Tym samym skład orzekający uznał, iż wydając pozwolenie na użytkowanie wbrew warunkom ustawowym z art. 59 ust. 1, organ administracji rażąco naruszył ten przepis ustawy, co spełniało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obligowało organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Wskazane naruszenie prawa, w ocenie sądu, ma niewątpliwie charakter rażący, natomiast okoliczność, iż przedmiotowa decyzja korzystnie regulowała sytuację prawną nieruchomości inwestora jest w tym zakresie bez znaczenia. Wbrew zarzutom skargi Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 i 16 kpa, bowiem zasada budowania zaufania obywateli do państwa nie oznacza zaniechania stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą jednego z postępowań nadzwyczajnych w administracji i mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi. Ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 k.p.a. tylko dlatego, że była ona korzystna dla osoby zainteresowanej. Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ kontrolny nie ma kompetencji do badania, czy w sprawie zachodzą przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, obrazę przepisów prawa postępowania administracyjnego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. polegającą na stwierdzeniu, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2006r., utrzymująca w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2001 r., jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy decyzja, której stwierdzono nieważność nie była w rażącym stopniu sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest błędne i wynika z nieprawidłowej wykładni i stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący zgodził się z oceną sądu I instancji w przedmiocie ustalenia zakresu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jednakże podkreślił, że podniesione przez niego zarzuty odnoszą się właśnie do błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego. Organ administracji w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winien kierować się regułami art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a., a zatem zasadą budowania zaufania obywatela do państwa, jak też zasadą stałości orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym. Powtarzając za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie podkreślił, szczególny charakter postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Ten szczególny charakter – jak podkreśla skarżący- przejawia się jednak nie tylko w ograniczonym zakresie przedmiotowym badania sprawy, ale także w ograniczeniu do wyjątkowych sytuacji przypadków stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie, czy faktyczne skutki dalszego utrzymania w mocy decyzji pozostają w sprzeczności z porządkiem prawnym. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dostrzegły, iż na tle obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji stanu prawnego nieruchomości skarżącego, a zatem uzyskania stanu prawnego, tożsamego z tym, jaki wytworzyła przedmiotowa decyzja. Skarżący wprawdzie zgodził się z oceną składu orzekającego w I instancji, iż przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego nie jest legalizacja samowoli budowlanej, jednak podkreślił, że ustalenie czy faktycznie legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest dopuszczalna jest konieczne dla prawidłowej oceny, czy podważana decyzja jest w rażącym stopniu sprzeczna z podstawowymi regułami systemu prawa. Podsumowując skarżący podkreślił, iż na tle obowiązujących przepisów prawa decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2001r. nie jest obciążona wadą skutkującą jej nieważnością, a zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niesłuszny i winien zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny – jako Sąd prawa – jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg ich prawidłowego określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przez ustawodawcę przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Jednak samo spełnienie przymusu adwokacko – radcowskiego nie gwarantuje jeszcze, iż skarga kasacyjna odpowiadać będzie wszystkim pozostałym wymaganiom i poddawać się będzie merytorycznej ocenie NSA (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., l OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., l OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zawarte w skardze zarzuty sformułowane zostały wadliwie. Mianowicie autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, art. 8, art. 16 kpa. Uzasadniając powyższy zarzut stwierdził, że wadliwość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika z nieprawidłowej wykładni i stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Całość wywodów skargi kasacyjnej odnoszących się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do tezy, iż Sąd I instancji, podobnie jak organy administracji obu instancji, wadliwie przyjął, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy decyzja ta nie naruszała rażąco porządku prawnego, skoro ewentualna legalizacja samowoli budowlanej doprowadziłaby do uzyskania stanu prawnego tożsamego z tym, jaki wytworzyła decyzja objęta postępowaniem w przedmiocie nieważności. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej wyłącznie na naruszenie przepisów procedury administracyjnej uniemożliwiło merytoryczną ocenę zarzutu kasacyjnego. O nieskuteczności zarzutu dotyczącego przepisów postępowania zadecydował brak przywołania w skardze kasacyjnej odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć trzeba, że istotą postępowania kasacyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności wyroku sądu l instancji z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpatrywaniu skargi na decyzję nie stosował przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy administracji orzekające w sprawie. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotę postępowania sądowoadministracyjnego, która nie została dostrzeżona przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na konkretne decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji badał, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób ocenione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zarzuty kasacyjne muszą odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, nie zaś do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny Sądu I instancji. Wynika to z faktu, że skarga kasacyjna podważać powinna prawidłowość wywiązania się przez Sąd Wojewódzki z funkcji kontrolnej określonej ustawą (por. wyrok NSA z 19 listopada 2004 r. FSK 1239/04, wyrok NSA z 1 września 2004 r. FSK 279/04). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgoda co do tego, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, wynika, iż podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa muszą więc być skierowane przeciwko wyrokowi sądu, z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 191/04, z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSAiWSA 2004 nr 1, poz. 12, z dnia 31 maja 2004 r. FSK 103/04). W konsekwencji należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera takich elementów w swej treści, które stanowiłyby podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Brak jest również w skardze kasacyjnej zarzutu objętego art. 174 pkt 1 ppsa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowana została przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Błędne powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało więc prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 ppsa.