II SAB/Bd 106/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. K. (określany dalej jako Skarżący) była bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, Skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75410 w roku 2021, - ilości środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z rozdziału 75410 w roku 2021, - ilości środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75410 § 405 w roku 2021, - ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 w roku 2021, - ilości środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 w roku 2021, - ilości środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 § 405 w roku 2021. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.). Skarżący podał również, że korespondencję w sprawie wniosku należy kierować na wskazany adres skrzynki ePUAP. W piśmie z [...] lutego 2023 r. organ przekazał Skarżącemu informację dotyczącą ilości środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej i Komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej w 2021 r. Przedstawił wnioskodawcy następujące dane: ilość otrzymanych środków budżetowych w 2021 r.: rozdz. 75410 Komenda Wojewódzka PSP – [...]; rozdz. 75410, § 4050 – [...]; rozdz. 75411 Komendy Powiatowe PSP – [...]; rozdz. 75411, § 4050 [...]. W dniu 5 maja 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody [...], w której zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawą do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 14 stycznia 2023 r., stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek. Następnie w piśmie z [...] maja 2023 r. organ przekazał Skarżącemu następujące informacje: - ilość środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75410 w roku 2021 - [...] zł; - ilość środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z rozdziału 75410 w roku 2021 - [...] zł; - ilość środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75410 § 4050 w roku 2021 - [...] zł; - ilość środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 w roku 2021 - [...] zł; - ilość środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 w roku 2021 - [...] zł; - ilość środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 § 4050 w roku 2021 - [...] zł. Korespondencja zawierająca powyższe informacje została odebrana przez skarżącego 23 maja 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Zdaniem organu skarga jest niedopuszczalna bowiem skarżący nie złożył ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również - wbrew stanowisku organu - nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się Skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez Skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości to, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wojewoda jest więc zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie to, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Dostrzec również trzeba, że przepis art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.) przewiduje, że koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej (por. przykładowo wyroki NSA w sprawach I OSK 578/19 i I OSK 240/19). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że żądane przez Skarżącego informacje dotyczące ilości otrzymanych środków budżetowych, jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych pochodzących z zasobów publicznych, którymi dysponuje organ, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Przesądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez Skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Wojewoda jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - wedle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dodać tylko należy, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek Skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu - co miało miejsce 14 stycznia 2023 r. W konsekwencji więc Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w terminie określonym w przepisach u.d.i.p. Bezczynność organu istniała również w dniu wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy, organ dopiero pismem z 17 maja 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek i doręczył ją na adres ePUAP 23 maja 2023 r., co potwierdził Skarżący w piśmie z 23 listopada 2023 r. Wnioskowana informacja została zatem udostępniona Skarżącemu z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się bezczynności. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. W związku z udzieleniem Skarżącemu w dniu 23 maja 2023 r. żądanej informacji, tj. przed wydaniem przez Sądu wyroku w sprawie, doszło do ustania stanu bezczynności, który istniał w dniu wniesienia skargi. Tym samym bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku Skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tym zakresie, orzekając o powyższym w pkt 1 wyroku. Skoro zaś, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek Skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda - wprawdzie z uchybieniem 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej - ale zareagował na wniosek Skarżącego i udzielił mu odpowiedzi 23 maja 2023 r. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Sąd, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie znalazł też podstaw do przyznania Skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt 4 wyroku. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.