I OSK 260/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 417/22 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2022 roku nr SN-III.7515.1.6.2022.11 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 417/22, oddalił skargę J. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2022 roku nr SN-III.7515.1.6.2022.11 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Sąd I instancji wskazał, że podstawy normatywne postanowienia Wojewody Wielkopolskiego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowił art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a. Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę taką stanowił również przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej oraz terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Dalej Sąd wojewódzki wyjaśnił, że prawidłowo organy oceniły, iż skarżący we wniosku o przywrócenie terminu w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako przyczynę złożenia wniosku po terminie, podał brak posiadania dokumentów spadkowych po zmarłych rodzicach. Stwierdził, że z uwagi na długotrwałe postępowania spadkowe nie był w stanie wcześniej dostarczyć tych dokumentów organowi. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem z przedłożonych przez skarżącego postanowień o nabyciu przez niego spadku po rodzicach wynika, że ojciec skarżącego zmarł w dniu 28 lutego 1992 r., a matka skarżącego zmarła w dniu 3 marca 2013 r. Uwzględniając tę okoliczność, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że spadkobiercy mieli wystarczająco dużo czasu, aby złożyć do sądu wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, przed upływem ustawowego terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który upływał z dniem 25 lipca 2020 r. Zatem wnioskodawca dopuścił się zaniedbania w swojej sprawie i w żaden sposób nie wykazał, że uchybienie terminowi nastąpiło z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od wnioskodawcy. Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."). w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, co prowadziło do błędnych wniosków i błędnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie postępowania i należytej staranności Skarżącego w usunięciu przeszkód do złożenia wniosku, a co za tym idzie, nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, 2. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 oraz 58 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n.") poprzez jego niezastosowanie, 4. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym pominięcie zasady prawdy obiektywnej na rzecz nadmiernego formalizmu prowadzące do naruszenia zasady zaufania obywatela do Państwa. W związku z powyższym, wniesiono o: 1. Zmianę skarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, a w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 wniesiono o: 2. Uchylenie skarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3. Zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieje kilka podstaw uzasadniające takie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez NSA. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, to i pozostałe przywołane niżej orzeczenia publikowane w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt 1,2 i 4 petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji na ich poparcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto zarzutów wskazanych w ww. punktach jej petitum i nie wyjaśniono w ogóle, w czym strona skarżąca upatrywała ich naruszenia. Przedstawiono jedynie przebieg prowadzonego postępowania i oczekiwania skarżącego odnośnie sposobu jego zakończenia w zakresie złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia ww. przepisów ma istotne znaczenie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane niestarannie. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). I tak przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Każdy z paragrafów ma zróżnicowaną treść normatywną odnoszącą się do różnych aspektów postępowania dowodowego. Z treści powyższego zarzutu nie wynika, który z paragrafów art. 77 k.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Przepis art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Przepis art. 58 k.p.a. składa się z trzech paragrafów. Powołany w zarzutach procesowych art. 145 nie został dookreślony, jakiego aktu prawnego dotyczy. Tożsama sytuacja ma miejsce z art. 136 u.g.n., który składa się z 7 ustępów i także tutaj skarżący kasacyjnie, zarówno w petitum jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie skonkretyzował dokładnie jaki ustęp powyższego przepisu został naruszony. Niezależnie od powyższego należy dodać, że wskazując na naruszenia przepisów prawa procesowego (pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej wskazał tylko na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 58 k.p.a. Ogólne przywołanie treści wskazanych przepisów nie mogło być wystarczające do uznania, że autor skargi kasacyjnej wykazał wystąpienie tego uchybienia i jego istotny rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia ww. przepisów nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Z tego również względu zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego należy uznać za niezasadny. Wreszcie należy zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy przywrócenia terminu na złożenie odwołania na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 26 kwietnia 2022 roku nr SN-III.7515.1.6.2022.11, a zatem przedmiotem zaskarżenia był akt procesowy, do której to materii nie odnosi się art. 136 u.g.n., regulujące merytoryczne kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Nie mógł on więc stanowić i faktycznie nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu, a także wzorca sądowej kontroli jego decyzji. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego również z tych przyczyn należy uznać za niezasadny. Biorąc zatem pod uwagę, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.