II SAB/Wr 1445/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 28 IX 2022 r., doprecyzowaną pismem procesowym z 15 XII 2022 r., P. sp. z o.o. w M. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty L. (dalej jako "starosta") z dnia 31 VIII 2020 r. (nr 766) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego rodzinnego z usługą w parterze z wewnętrznymi instalacjami na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [..], miasto L. W skardze wskazano, że w dniu 22 X 2020 r. wpłynęło do wojewody odwołanie od wyżej opisanej decyzji wraz z aktami sprawy i do chwili wniesienia skargi nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podniosła przy tym, że wielokrotnie i bezskutecznie zwracała się do wojewody o rozpatrzenie odwołania, zaś postanowieniem z dnia 16 III 2021 r. (DOA.7111.5.2021.KKR) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie skarżącej wyznaczając wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia 16 IV 2021 r., pomimo upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu, sprawa nie została jednak rozpatrzona. Mając powyższe na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, przyznania sumy pieniężnej, wymierzenia wojewodzie grzywny w przypadku nieprzekazania skargi wraz z aktami w ustawowym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że przyczyną zwłoki jest potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, jak również duża liczba spraw i braki kadrowe. Wojewoda zaznaczył również, że w okresie od XII 2020 r. do VI 2021 r. wojewoda zawiadamiał strony o wstrzymywaniu terminów załatwiania spraw na łączny okres 135. dni stosując art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Pismem z 11 I 2023 r. wojewoda poinformował o zakończeniu postępowania załączając postanowienie z dnia 10 I 2023 r. (IF-O.7840.595.2020.MMJ) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w ppsa. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym wystąpi ona wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania wojewody, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, od chwili przekazania wojewodzie odwołania przez starostę (22 X 2020 r.) do momentu wniesienia skargi (3 X 2022 r.) upłynęły ponad 23 miesiące. Odliczając nawet 135 - dniowy okres wstrzymania upływu terminów na zasadzie ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie ponad 18 miesięcy. Wojewoda w tym czasie nie zainicjował jakiejkolwiek czynności celem rozpatrzenia odwołania. Działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut bezczynności jak i przewlekłości prowadzonego przez wojewodę postępowania jest uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie wojewody do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro postępowanie zostało już zakończone postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania administracyjnego, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości wojewody tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Nawet bowiem uwzględniając okresy wstrzymania biegu terminu z powodu pandemii COVID, i tak okres procesowego zastoju liczonego od chwili otrzymania przez wojewodę odwołania wraz z aktami starosty do momentu wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność wynosi ponad 18 miesięcy. W ocenie Sądu taki stan rzeczy przesądza jednoznacznie o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie został zachowany nawet termin załatwienia sprawy wyznaczony w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1800 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.