III OSK 7488/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 84/21 w sprawie ze skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek H. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 84/21 w sprawie ze skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców: stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt (pkt 2), przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pkt 3) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 22 grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej (obywatelki Ukrainy). Następnie 8 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożył w organie ponaglenie, które organ przesłał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Dopiero w dniu 15 marca 2021 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa 14 kwietnia 2021 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 1 kwietnia 2021 r. (wpływ do organu 6 kwietnia 2021 r.) H. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pismem z 14 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił skarżącą "o wszczęciu przez Wojewodę Śląskiego postępowania w ww. sprawie" oraz poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie, a wydanie decyzji nastąpi do dnia 14 lipca 2021 r. Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie trzech miesięcy, a pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia wniosku. Data wyznaczona na uzupełnienie braków wynika z kolejności wpływających wniosków. W okresie od 16 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r. w związku ze stanem epidemii wstrzymana została obsługa petentów, w związku z czym okres do uzupełnienia wniosku uległ wydłużeniu. Nadto od 16 marca 2020 r. Dyrektor Generalny Urzędu wprowadził obowiązujące nadal ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Podniósł także, że od 2014 r. co roku wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa Śląskiego, zatem sytuacja związana z ich rozpoznaniem jest trudna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ powinien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął 15 marca 2021 r., zatem prawie trzy miesiące po wpływie wniosku i z terminem stawiennictwa w dniu 14 kwietnia 2021 r., czyli za kolejny miesiąc. Wskazuje to, że czynności organu naruszały przepisy k.p.a. o terminach załatwiania spraw i nie cechowały się koncentracją, jakkolwiek były dla rozpatrzenia sprawy niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (np. sprawa III SA/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ powinien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że działanie organu narusza zarówno zasady postępowania wyrażone w art. 8 i 12 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego o terminach załatwiania spraw, w szczególności art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy tj. kwestią pandemii koronawirusa, niedoborami kadrowymi, skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; c) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącej kwoty 500 zł, w sytuacji braku przewlekłości w działaniu organu oraz braku negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto jednocześnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ogóle nie stosował, ani nawet nie odwoływał się do art. 8 k.p.a., a więc nie mógł go naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie. Podobną konstatację odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji odwołał się do tych przypisów (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale wyłącznie w celu wskazania, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy. Koresponduje to z tezą zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "organ nie może naruszać obowiązków spoczywającym na nim z mocy innych przepisów w szczególności z art. 7, 77 k.p.a." oraz powołanym tam fragmentem komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem WSA w Gliwicach nie twierdził, że organ ma preferować zasadę szybkości postępowania naruszając zasadę prawdy obiektywnej, a wręcz przeciwnie – podkreślając zasadę prawdy obiektywnej wskazał, że postępowanie powinno się toczyć w ramach wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały więc naruszone przez Sąd I instancji, a nadto nie stanowiły w swej istocie podstawy orzekania w sprawie, której przedmiotem było przewlekłe prowadzenie postępowania. Co więcej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, iż "Sąd ma świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Odnośnie pozostałych przepisów tj. art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., które stanowiły podstawę orzekania przez Sąd I instancji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała ich naruszenia. Otóż strona skarżąca kasacyjnie próbuje swoimi argumentami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej usprawiedliwić zaistniałą w sprawie przewlekłość, a nie wykazać, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, a więc powołanie się na nie przez Sąd I instancji było niezasadne. Przede wszystkim nie został zakwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony w sprawie przez WSA w Gliwicach, a z którym sam organ się zgadza. Otóż realizując zasadę szybkości i prostoty postępowania art. 12 § 1 k.p.a. organ powinien wydać decyzję w terminie określonym w art. 35 § 1, § 3 k.p.a. Tymczasem organ przez prawie trzy miesiące od złożenia przez H. B. wniosku nie podjął żadnej czynności. Dopiero w wyniku złożonego ponaglenia organ wystosował pierwsze pismo do wnioskodawczymi wzywając ją do osobistego wstawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skoro, jak twierdzi organ, nie mógł on załatwić sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1, § 3 k.p.a., to przed upływem tych terminów miał on obowiązek na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomić wnioskodawczynię o przyczynach zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Tymczasem nastąpiło to dopiero pismem z 14 kwietnia 2021 r., a więc po upływie prawem przewidzianych terminów i prawie cztery miesiące od daty złożenia wniosku. Nie budzi zatem wątpliwości, że to Wojewoda Śląski, a nie Sąd I instancji, naruszył art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie WSA w Gliwicach uwzględnił podnoszone przez organ okoliczności, które doprowadziły do przewlekłego załatwienia sprawy, jako częściowo niezależne od organu i uznając, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że Sąd nie stosował art. 151 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Nadto, jak wskazano wyżej Sąd I instancji nie naruszył art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. za pomocą którego zakwestionowano przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Zaznaczyć należy, że skarżący nie wskazał postaci naruszenia tego przepisu – jedynie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że chodzi o jego błędne zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli zachodzą stosowne przesłanki realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu danie stronie skarżącej swoistego "zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17; 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; publ. CBOSA). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Jak wskazano wyżej przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w analizowanym stanie faktycznym sprawy. Wniosek H. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono wobec braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Co prawda art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) to jednak odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej został doręczony w dniu 11 października 2021 r., a pismo, które miałoby stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzono 10 listopada 2021 r. i nadano w tym samym dniu. Nie stanowi natomiast odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak–Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419).