I OSK 276/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 558/20 w sprawie ze skargi PGE Dystrybucja S.A. z/s w Lublinie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 marca 2020 r. nr N-VII.7581.1.3.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. II SA/Rz 558/20, oddalił skargę P[...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 10 marca 2020 r. nr N-VII.7581.1.3.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny już dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego w wyprowadzaniu wniosków z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w których to następstwie naruszeń Sąd: a) poprzez przyznanie przymiotu strony P[...], podczas gdy nie jest ona następcą prawnym Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]", tj. podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność M. Z., zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Urzędu Miejskiego w Mielcu z dnia 1 lipca 1983 r., znak: ZGT-8245/9/83, wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że organ prawidłowo określił i zawiadomił strony postępowania w sytuacji, gdy organ nie zawiadomił wszystkich osób będących stronami w sprawie, a zgodnie z obowiązującymi przepisami organ administracji powinien ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 k.p.a. i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania; b) poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie i brak jakiejkolwiek oceny relacji podmiotowych związanych z sukcesją pomiędzy Wytwórnią Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" w Mielcu a P[...] oraz niezbadanie podstaw nabycia urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomości M. Z. stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania; c) poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia właściwej kwoty odszkodowania, w sytuacji w której opinia rzeczoznawcy majątkowego oparta na niewłaściwych podstawach i założeniach szacuje zawyżone odszkodowanie; II. prawa materialnego: 1. art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: u.z.t.w.n.); 2. art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest P[...] podczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" w [...], której P[...] nie jest następcą prawnym; 3. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie także do wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa do nieruchomości, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłączne do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia oraz w świetle dokonanego przez ustawodawcę wyraźnego rozróżnienia pojęć: ograniczenie oraz pozbawienie prawa do nieruchomości; 4. art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości; 5. art. 130 u.g.n. poprzez błędne ustalenie wysokości przyznanego w niniejszej sprawie odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zarzuty z punktu I.1.a, b skargi kasacyjnej, postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mają bezpośredni związek z zarzutem naruszenia art. 132 ust. 6 u.g.n. (pkt II.2. skargi kasacyjnej), postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 132 ust. 6 u.g.n. stanowi, że "Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą." W orzecznictwie podnosi się, że "Skoro przepis art. 132 ust. 6 u.g.n. ma zastosowanie w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. i przypadków, kiedy mogło dojść do różnorakich przekształceń podmiotowych, likwidacji podmiotów, przesłankę "uzyskania zezwolenia" należy interpretować nie literalnie, lecz funkcjonalnie, uwzględniając skutki wywołane obrotem prawnym" (wyrok NSA z 19.08.2021 r. I OSK 645/20, LEX nr 3213725). Wykładnia funkcjonalna tego przepisu musi zatem prowadzić do wniosku, że zobowiązanie do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości z powodu zdarzeń wymienionych w art. 124, obciąża ten podmiot, który aktualnie jest beneficjentem wydanego zezwolenia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że na gruncie art. 129 ust. 5 u.g.n. mógłby nie istnieć podmiot zobowiązany do wypłaty należnego odszkodowania, co nie jest do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji. W tej sytuacji ani poszukiwanie innych stron postępowania, ani badanie następstwa prawnego po WSK [...] nie było konieczne, skoro bezsporne było, że P[...] jest beneficjentem wydanego 1 lipca 1983 r. zezwolenia na wejście w teren w celu budowy inwestycji liniowej (linii elektroenergetycznych 110 KV) i odnosi korzyść ze zrealizowanej w ten sposób inwestycji. Natomiast zarzut postawiony w pkt I.1. c) skargi kasacyjnej ma bezpośredni związek z zarzutem ujętym w pkt II.5. Pomijając fakt, że art. 130 u.g.n. wskazany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej ma dwa ustępy, a skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, o który z nich chodzi, zauważyć należy, że podstawę ustalenia odszkodowania w tym przypadku stanowił art. 128 ust. 4 u.g.n., a nie art. 130 u.g.n., mimo że ten ostatni przepis, mający tylko pośredni związek z wysokością odszkodowania, również został powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Kwestionowanie wysokości odszkodowania w tym wypadku nie może jednak abstrahować od metod wyceny przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego, a w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów. Poza tym, zgodnie z uchwałą NSA z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 36) "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Oznacza to tym samym, że może być ono ustalone także dla właściciela nieruchomości, którym w dniu 1 lipca 1983 r. i w dniu ustalenia odszkodowania była M. Z. W orzecznictwie podnosi się też, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Stanowisko to potwierdzone zostało także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20. "W jej uzasadnieniu wyraźnie zaznaczono bowiem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.w.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia" (wyrok NSA z 26.01.2022 r. I OSK 515/19, LEX nr 3323044). Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. W tej ostatniej ustawie nie ma też podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania.