II OSK 2037/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/22 w sprawie ze skargi N. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. P. (dalej: "skarżący", "cudzoziemiec") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] marca 2022 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiającej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu podjęcia stacjonarnych studiów wyższych. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Decyzja ta została przesłana na adres cudzoziemca podany we wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy tj. ul. [...],[...] W., a następnie [...] stycznia 2020 r. przesyłka po prawidłowym dwukrotnym awizowaniu ([...] i [...] stycznia 2020 r.) została zwrócona do organu pierwszej instancji z adnotacją "Zwrot – nie podjęto w terminie". Doręczenie nastąpiło zatem [...] stycznia 2020 r., tzn. z momentem upływu czternastodniowego okresu przechowywania ww. pisma w Urzędzie Pocztowym, w związku z brakiem odbioru przesyłki przez adresata. Z mocy art. 44 § 4 k.p.a. upływ tego terminu spowodował, że doręczenie uważa się za dokonane. W związku z tym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął [...] lutego 2020 r. 2.2. W dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie od wspomnianej decyzji Wojewody wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że wnioskodawca nie był świadomy, że decyzja została przesłana na jego adres zamieszkania i nie otrzymał żadnej informacji z poczty w postaci awizo. 2.3. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku cudzoziemca o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r., Szef Urzędu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z informacją umieszczoną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, adresat został prawidłowo dwukrotnie zawiadomiony zarówno o pozostawieniu decyzji Wojewody w oddawczej skrzynce pocztowej, jak i o możliwości jej odbioru w Urzędzie Pocztowym w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia awizo. Organ podkreślił, że w przypadku podejrzenia nieprawidłowego doręczenia ww. decyzji, strona powinna była wszcząć procedurę reklamacyjną. Same twierdzenia cudzoziemca i jego pełnomocnika nie stanowią jakiegokolwiek dowodu na rzekome błędne działanie operatora pocztowego. Cudzoziemiec w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że nie był w stanie złożyć odwołania w terminie określonym dla danej czynności. W ocenie Szefa Urzędu, zasadne jest przyjęcie, że podejmowane przez Pocztę Polską czynności związane z doręczeniem decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. zostały dokonane zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 44 § 1-3 k.p.a., a tym samym przedmiotowe doręczenie należało uznać za dokonane w myśl art. 44 § 4 k.p.a. 2.4. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Zdaniem WSA w Warszawie, skarga jest zasadna, mimo nietrafności sformułowanych w niej zarzutów. W ocenie WSA w Warszawie, Wojewoda naruszył art. 44 k.p.a., regulujący tzw. doręczenie zastępcze pism w postępowaniu administracyjnym poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a także art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Zdaniem WSA w Warszawie, organ odwoławczy pominął okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] stycznia 2020 r.) i po jej wysłaniu do strony ([...] stycznia 2020 r.) na dotychczasowy adres cudzoziemca, ale przed nadejściem dnia, w którym przesyłkę tę można było uznać za doręczoną – skarżący faktycznie zawiadomił ten organ o zmianie swego adresu. Przesyłka zawierająca tę decyzję była dwukrotnie awizowana ([...] stycznia i [...] lutego 2020 r.), a ostatecznie jako niepodjęta w terminie została zwrócona do nadawcy [...] lutego 2020 r. Tymczasem [...] lutego 2020 r., a więc już po wysłaniu przez "Wojewodę [...]" przedmiotowej decyzji, wnioskodawca złożył do organu pierwszej instancji m.in. "Umowę o bezpłatne udostępnienie pracownikowi mieszkania" zawartą [...] lutego 2020 r., w której jako adres wskazano ul. [...] w K. Tym samym [...] lutego 2020 r. organ powziął wiadomość o nowym adresie strony. Stąd też nie można było uznać tej decyzji za doręczoną [...] lutego 2020 r., tzn. z upływem czternastodniowego okresu jej przechowywania w Urzędzie Pocztowym, w związku z brakiem odbioru przesyłki przez adresata. Zdaniem WSA w Warszawie, w sytuacji zawiadomienia organu o zmianie adresu przed dniem, który mógł być uznany za dzień skutecznego doręczenia pisma, organ jest zobowiązany przesłać ponownie pismo na nowy adres. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawiadomienie o zmianie adresu dotarło do organu już po wysłaniu pisma stronie, jeśli strona nadała je przed dniem skutecznego mu jego doręczenia. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany powtórnie wysłać pismo pod zmieniony adres. Końcowo w zaskarżonym wyroku podkreślono, że konsekwencją powyższego naruszenia było błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ odwoławczy przez przyjęcie, że odwołanie z [...] marca 2020 r. zostało wniesione po terminie. Sąd wojewódzki stwierdził też, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie i nie ma potrzeby ponownego doręczania mu decyzji organu pierwszej instancji. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania sadowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: a) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niejasny, sprzeczny i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, i uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej, b) dokonanie w konkluzji wyroku oceny innego stanu faktycznego sprawy niż stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty z obowiązującym prawem przez organ i przytoczony przez Sąd w części sprawozdawczej uzasadnienia, c) przyjęcie za podstawę zaskarżonego wyroku nieistniejącego w sprawie stanu faktycznego, co może świadczyć o tym, że w konkluzji uzasadnienia wyroku odniesiono się do ustaleń faktycznych, które miały miejsce w innej sprawie administracyjnej, będącej przedmiotem oceny w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 44 i art. 129 § 2 w zw. z art. 58 w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na błędnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do którego doszło na skutek przyjęcia w konkluzji orzeczenia nieistniejącego i niemającego oparcia w aktach sprawy stanu faktycznego, podczas gdy rzeczywisty, ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo zreferowany w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i oddalenie skargi na postanowienie Szefa Urzędu z [...] marca 2022 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W świetle tego przepisu, tzw. część historyczna uzasadnienia wyroku, gdzie przedstawia się stan sprawy, powinna być spójna z tzw. częścią motywacyjną, w której sąd prezentuje argumenty jurydyczne, przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem. W przeciwnym razie, mamy do czynienia z istotną wewnętrzną sprzecznością uzasadnienia wyroku, która może rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego, jaki stan faktyczny został w rzeczywistości przyjęty przez sąd pierwszej instancji jako podstawa wyrokowania. Sporządzone w ten sposób uzasadnienie wyroku nie realizuje zatem jednej z jego podstawowych funkcji, istotnej zarówno z punktu widzenia interesów stron, jak i kontroli instancyjnej (por. np. uchwałę 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, że stan sprawy przedstawiony w części historycznej nie koresponduje z rozważaniami zawartymi na s. 8-9 uzasadnienia. Pomijając już różnice w oznaczeniu organu ("Wojewoda [...]") oraz datach poszczególnych rozstrzygnięć oraz czynności, ze stanu sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie w ogóle zaistniał problem zawiadomienia o zmianie adresu przez stronę po wysłaniu decyzji, a przed jej doręczeniem w trybie art. 44 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem to właśnie kwestia rzekomego zawiadomienia o zmianie adresu miała, zdaniem WSA w Warszawie, mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Należy dodać, że sporna część motywacyjna zaskarżonego wyroku, w kluczowym fragmencie, odpowiada w istocie uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1825/21, CBOSA. 4.4. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw jego wydania. Stąd też wydanie wyroku na podstawie stanu faktycznego, który z akt sprawy nie wynika, stanowi istotne naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 485/18; wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1013/21 oraz wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 739/20, CBOSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Otóż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zawiadomił organ o zmianie swojego adresu po wysłaniu decyzji, a przed jej doręczeniem w trybie art. 44 k.p.a. 4.5. Konsekwencją powyższych uchybień było również naruszenie art. 44, art. 129 § 2 w zw. z art. 58 w zw. z art. 134 k.p.a. – w świetle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy nie mogło bowiem dojść do naruszenia tych przepisów z powodów przyjętych w części motywacyjnej zaskarżonego wyroku. Uzupełniająco należy podnieść, że w realiach niniejszej sprawy NSA nie może wypowiadać się co do trafności przyjętego przez WSA w Warszawie poglądu w sprawie wpływu zawiadomienia przez stronę organu o zmianie adresu już po wysłaniu tej stronie korespondencji na dotychczasowy adres. 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Warszawie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie zatem rozpoznanie sprawy w oparciu o prawidłowy stan sprawy, znajdujący odbicie w aktach sprawy. 4.7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.