I OSK 2146/22

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 209/22 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 209/22) , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania K.Ś. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. Ś.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. Ś. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: I. prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego J. Ś. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku miedzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7,8, 9, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przez zaniechanie podjęcia przez organy działań mających na celu ustalenie możliwości zarobkowej i aktywności zawodowej K. Ś.. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: (cyt.): "art. 17 ust 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych" oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 6, 7,8, 9, 77, 80 w zw. z art. 107 § a które to zarzuty nie tylko nie były uzasadnione, ale w części nie były one w ogóle poprawnie sformułowane. Wyjaśnić zaś w tym miejscu trzeba, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Zgodnie natomiast z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem zaś tego rodzaju podstaw należy rozumieć konkretny przepis prawa (w tym akt prawny w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi. Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. W przypadku zaś zarzutów materialnoprawnych należy określić, czy zarzuty dotyczą ich błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania. Tych warunków nie spełniało więc wskazanie jako zarzutów kasacyjnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem daty i miejsca publikacji tej ustawy, ani też oparcie zarzutów procesowych na tzw. "zbitce" wielu przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej bez skonkretyzowania na czym miało w tym wypadku polegać naruszenie poszczególnych przepisów, zwłaszcza, iż podstawowe unormowania dla postępowania dowodowego, zawarte w art. 77 k.p.a. nie zostały w ogóle sprecyzowane (art. 77 k.p.a. dzieli się na cztery paragrafy). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, posiłkując się materiałem dokumentacyjnym zawartym w aktach sprawy, przyjął, że zarzut materialnoprawny w postaci naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczył ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wersja Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) zaś, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznał, iż istota zarzutów procesowych sprowadzała się do twierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego (cyt.): "...organy nie podjęły żadnych działań, aby ustalić czy skarżąca jest w chwili obecnej w stanie podjąć zatrudnienie jako emerytka. Zamiast tego bezzasadnie Sąd I instancji uznał, że to strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika na żadnym etapie postępowania nie wykazała, że nie podejmowała zatrudnienia z powodu opieki nad mężem. Strona skarżąca kategorycznie nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zgodnie z art. 10 k.p.a., organ z urzędu powinien podjąć wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie przerzucać ciężar dowodowy na stronę. Żaden bowiem z organów prowadzących przedmiotową sprawę nie pochylił się nawet nad problematyką dotyczącą możliwości zarobkowej Pani K. Ś.". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że powyższe zarzuty skarżącej nie były usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że K. Ś. mieszkała i prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z mężem - J. Ś., który był osobą schorowaną i z tego powodu legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mąż skarżącej chorował przy tym zarówno na schorzenia somatyczne jak i cierpiał na chorobę psychiczną, a co znalazło wyraz w treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 12 grudnia 2018 r., w którym przyczynę niepełnosprawności oznaczono symbolem 02-P. Sporne natomiast było, czy skarżąca to z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem zrezygnowała z wykonywania pracy lub jej nie podejmowała. Jak słusznie bowiem podkreśliło Kolegium w zaskarżonej decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r., a która utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 listopada 2021 r. odmawiającą przyznania K. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. Ś., sama konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny nie stanowi jeszcze – w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią w/w regulacji prawnej, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak z powyższego zatem unormowania wynika, jedną z koniecznych przesłanek, która musi wystąpić by wnioskodawca mógł otrzymać w/w świadczenie, jest rezygnacja przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub niepodejmowanie przez niego takiego zatrudniania z powodu chęci sprawowania opieki nad osobą mu bliską, a która tej opieki wymaga. Powyższe jest bowiem następstwem tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem uznaniowym, przyznawanym w celu wspomożenia osoby pozostającej w niedostatku, a świadczeniem, które ma w pewnym stopniu zrekompensować opiekunowi utracony przez niego zarobek w związku z niepodjęciem przez niego zatrudnienia lub rezygnacją z tego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie przez niego wspomnianej wyżej opieki. Z tego też względu zarówno wykładnia przepisów, regulujących ten rodzaj świadczenia jak ich zastosowanie, musi być wiązana z zasadami regulującymi w sposób powszechny i generalny świadczenie pracy. Zasady te zaś przewidują, że kobieta po ukończeniu 60 lat życia, z uwagi na oczywiste ograniczenia związane z tym wiekiem, nie jest już zaliczana do tzw. osób pozostających w wieku produkcyjnym. Oczywiście nie ma przepisu, który zakazywał by pracy kobietom po osiągnięciu tego wieku i w związku z tym niejednokrotnie osoby takie nadal pozostają w stosunku pracy, tym niemniej – rozpatrując tę kwestię w aspekcie ogólnym – brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że kobieta w wieku prawie 70 (jak miało to miejsce w analizowanej sytuacji) nie podejmuje zatrudnienia tylko z tego powodu, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy pogląd ten dodatkowo wzmacniała również okoliczność, że wnioskodawczyni ( skarżąca w postępowaniu sądowym), była rolniczką która przeszła na emeryturę rolniczą jeszcze w 2008 r. podczas gdy opiekę nad mężem sprawowała – jak sama twierdziła - od 2011 r. Znamienny był też fakt, iż również wydanie w 2018 r. w stosunku do J. Ś. orzeczenia o znacznej niepełnosprawności nie spowodowało wystąpienia wówczas przez jego żonę z wnioskiem o przyznanie świadczenia opiekuńczego z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie takiego zatrudniania z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym małżonkiem. Wniosek w tym zakresie został bowiem dopiero wniesiony kilka lat później bo w 2021 r. Powyższe przesądza zatem o tym, iż zaprzestanie wykonywania pracy przez skarżącą nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Odnośnie natomiast kwestii, czy fakt świadczenia tej opieki powodował, że skarżąca nie mogła – aktualnie, niejako "na nowo" podjąć pracy, gdyż – jak podnosiła w skardze kasacyjnej – była ona (cyt.) "osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej", zaakcentować należy, iż do podjęcia zatrudnienia niezbędna jest nie tylko wola danej osoby poszukującej pracy, ale i chęć jej zatrudnienia przez potencjalnego pracodawcę. Za notorium zaś wypada przyjąć, iż tego rodzaju osoby jak skarżąca, czyli kobiety w wieku prawie 70 lat, dodatkowo wcześniej pracujące tylko w rolnictwie, nie są z reguły poszukiwane na rynku pracy. Trafnie przy tym zauważył także Sąd Wojewódzki, że w toku postępowania oraz w skardze do Sądu K. Ś. ograniczała się jedynie właśnie do twierdzenia, że (cyt.) "jest osobą zdrową i gotową do podjęcia pracy", ale w żaden sposób nie wskazywała jakichkolwiek okoliczności, z których by mogło wynikać, iż rzeczywiście podejmowała ona jakieś próby zatrudnienia, ale na przeszkodzie ich realizacji stała konieczność sprawowanej, wspomnianej opieki nad mężem. W świetle zatem tego co zostało wyżej powiedziane, zdaniem składu orzekającego, twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że w toku postępowania administracyjnego organy nieprawidłowo zaniechały ustalania możliwości zarobkowych i aktywności zawodowej K. Ś. a którego to uchybienia nie stwierdził Sąd Wojewódzki, nie mogły być uznane za zasadne. W rozpatrywanym przypadku, jak wyżej to zauważono, brak było bowiem związku pomiędzy zaprzestaniem przez K.Ś. wykonywania pracy oraz nie podejmowaniem jej na nowo a sprawowaniem przez nią, z pomocą kilkorga dorosłych dzieci, opieki nad jej mężem. W związku z tym należało uznać, że skarżąca nie była osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. Ś. a to prowadziło do wniosku, że zarówno zarzuty kasacyjne materialnoprawne oparte na art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jak i zarzuty procesowe, w których zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7,8, 9, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nie były zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.