II SA/Wr 414/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr SKO.SO/41/2/23 w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z 27 IV 2023 r. (SKO.SO/41/2/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. J. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "prezydent") z 13 I 2023 r. (ZI-XIV.6236.2.2021.SM) nakazującą posiadaczowi odpadów – skarżącemu, usunięcie oznaczonych odpadów z działek o nr. [...] oraz [...], obręb [...] w B. na warunkach wskazanych w decyzji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent ustalił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i dla których Sąd Rejonowy w B., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o nr. [...] oraz [...]. Na podstawie zawiadomienia Policji z 7 I 2021 r. o ujawnieniu na wspomnianych działkach dużej ilości pojemników i beczek z substancjami nieznanego pochodzenia składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, prezydent wszczął postępowanie wyjaśniające. W tym samym dniu przeprowadzono czynności kontrolne. Na powyższych działkach stwierdzono składowanie na 4 naczepach samochodowych łącznie 177 beczek, puszek i pojemników typu mauzer, zawierających substancje płynne, półpłynne i stałe w postaci rozpuszczalników, farb, żywic i lakierów w ilości szacunkowej 110 tysięcy litrów. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną. Pismem z 18 I 2021 r. prezydent wezwał skarżącego do usunięcia odpadów w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Pismem z 27 I 2021 r. skarżący poinformował prezydenta, że z uwagi na prowadzone postępowanie karne nie może aktualnie usunąć odpadów. W dniach 20 I 2021 r. i 20 V 2021 r. powtórzono czynności kontrolne. Zawiadomieniem z 11 VI 2021 r. prezydent wszczął z urzędu wobec skarżącego (jako posiadacza odpadów) postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. W dniu 28 VI 2021 r., w obecności skarżącego, przeprowadzono kolejne oględziny działek, podczas których stwierdzono ciągłe składowanie na nich dużej ilości odpadów niebezpiecznych nieznanego pochodzenia na naczepach samochodowych i na drewnianych paletach. Decyzją z 9 VII 2021 r. prezydent nakazał skarżącemu usunięcie zgromadzonych odpadów niebezpiecznych na działkach w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z 6 IX 2021 r. SKO, z powodu braków w materiale dowodowym, uchyliło wspomnianą decyzję prezydenta, zalecając przy ponownym rozP. sprawy wyjaśnienie roli M. sp. z o.o. w P., jako ewentualnego posiadacza spornych odpadów. Postanowieniem z 17 I 2022 r. prezydent zawiesił postępowanie administracyjne ze względu na prowadzone wobec skarżącego postępowanie karne ([...]). Następnie postępowanie administracyjne zostało podjęte na mocy postanowienia prezydenta z 11 IV 2022 r. Podczas przeprowadzonej w dniu 13 IX 2022 r. kolejnej kontroli, na działkach skarżącego stwierdzono złożenie nowych odpadów, a ponadto stojącą przy pasie drogowym (na działce nr [...]) naczepę towarową załadowaną 24 sztukami pojemników typu mauzer o poj. 1000 litrów każdy. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego prezydent decyzją z 13 I 2023 r. nakazał skarżącemu, jako posiadaczowi odpadów, usunięcie oznaczonych odpadów, niezwłocznie w terminie 30 dni, z obowiązkiem pisemnego powiadomienia go o wypełnieniu nałożonego obowiązku. Od decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że prezydent zignorował przedstawione przez niego wyjaśnienia i dowody wskazujące, że to firma M. sp. z o.o. w P., od której otrzymał zlecenie przewozu spornych odpadów, jest ich posiadaczem. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, obala przyjęte w sprawie domniemanie prawne, zgodnie z którym władający gruntem jest jednocześnie posiadaczem odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z 27 IV 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję prezydenta z 13 I 2023 r. SKO zwróciło uwagę, że skarżący nie posiada ani stosownego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, ani pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Prowadzi on natomiast działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą przy ul. [...] w B. SKO podkreśliło, że skarżący w toku postępowania oświadczył, że nie jest posiadaczem spornych odpadów, wskazując, jako ich posiadacza, firmę M. sp. z o.o. (nr KRS [...]), która zleciła mu transport odpadów. Zdaniem SKO twierdzenia tego nie potwierdza ani zlecenie transportowe z 26 XI 2020 r., otrzymane przez skarżącego od M. sp. z o.o., w którym zlecono mu "przewóz pustych opakowań zwrotnych na naczepie spółki w relacji G. – Ł. k/B.", ani zlecenie z 10 X 2020 r., w którym z kolei zlecono skarżącemu przechowanie "pojemników typu mauzer" do 20 II 2021 r. Brak jest także w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że pojemniki miały być wypełnione odpadami. Kwestii tej, pomimo podjętych przez prezydenta czynności, nie udało się wyjaśnić, bowiem M. sp. z o.o. w P. nie odebrała skierowanej do niej korespondencji. Podkreślono przy tym, że z protokołu kontroli z 13 IX 2022 r. wynika, że oprócz pojemników typu mauser, na wspomnianych działkach znajdowały się ponadto beczki oraz puszki. W konkluzji SKO wywiodło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie budzi wątpliwości. Na jego tle skarżącemu nie udało się obalić domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm), dalej "uoo". Nie wykazał on bowiem, jaki inny podmiot dopuścił się pozostawienia odpadów na jego działce, co pozwoliłoby na zwolnienie go z obowiązku ich niezwłocznego usunięcia. Tym samym skarżący, jako właściciel działki, na której doszło do bezprawnego umieszczenia odpadów, jest posiadaczem odpadów, którego obciąża obowiązek ich usunięcia. W skardze na decyzję SKO skarżący wniósł o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że do skarżącego ma zastosowanie domniemanie zawarte w tym przepisie, tj. jest on, jako władający powierzchnią przedmiotowej nieruchomości, posiadaczem odpadów znajdujących się na jej terenie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obala to domniemanie; 2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak należytego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, w szczególności przez: - ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do przyjęcia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo; - pominięcie faktu, że skarżący przyznał w toku postępowania (przesłuchanie skarżącego w obecności pracowników pierwszej instancji, pracowników WIOS we Wrocławiu - Delegatury w J.), że działając na rzecz M. sp. z o.o. o numerze KRS: [...] wykonywał przewóz rzeczy w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej (protokół z czynności kontrolnych [...], protokół z przesłuchania właściciela nieruchomości, protokół z 7 I 2021 r.); - zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności odpisów z Rejestru Przedsiębiorców KRS, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności dotyczących statusu podmiotowego M. sp. z o.o.; - ograniczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia wytwórcy odpadów, tj. w stosunku do M. sp. z o.o., do stwierdzenia cyt.: "Próba wyjaśnienia tego w toku postępowaniu przez organ I instancji się nie powiodła, bowiem Spółka nie odbierała korespondencji", - zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dotyczącego postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Karny, dotyczącego wskazanego w zaskarżonej decyzji postępowania karnego, poprzez nieuwzględnienie, iż niniejsze orzeczenie w sprawie jest już prawomocne; 3. art. 80 kpa przez wydanie decyzji w oparciu o domniemanie i brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, który prawidłowo oceniony winien doprowadzić do konkluzji, że wyłączną odpowiedzialność za usunięcie odpadów winien ponosić zlecający przewóz rzeczy skarżącemu w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, tj. M. sp. z o.o. W motywach skargi podniesiono, że organy posługując się domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 uoo bezzasadnie przyjęły, że to skarżący jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów. Ignorując przy tym wyjaśnienia i dowody przedstawione przez skarżącego, świadczące o tym, że właścicielem odpadów, a zarazem ich posiadaczem, jest M. sp. z o.o., na rzecz której, w oparciu o stosowne zlecenie ww. odpady przewoził. Podkreślono ponadto, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady, wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Przy czym posiadaczem odpadów nie jest jedynie osoba faktycznie władająca nieruchomością, na której one się znajdują, jest nim również ich wytwórca, zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 32 uoo. Dlatego w sprawie błędnie uznano, że skoro odpady znajdują się na działkach skarżącego, to ich posiadaczem musi być skarżący. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. SKO wywiodło, że stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów winno skutkować nakazaniem ich usunięcia przez ich posiadacza. Jednakże władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. W takich przypadkach niewystarczające jest jednak uprawdopodobnienie powyższego. Z kolei w sytuacji udowodnienia, że posiadaczem odpadów jest ktoś inny niż właściciel działki, na której zostały one złożone, brak jest podstaw do wydania wobec niego decyzji zgodnie z art. 26 uoo. W ocenie SKO zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stanowisko, że mamy w niej do czynienia ze składowaniem na spornych działkach bez zezwolenia odpadów, zaś ich posiadaczem jest skarżący. Ponadto zasygnalizowano, że w dniu 9 IX 2022 r. przed Sądem Rejonowym w B. zapadł prawomocny wyrok skazujący skarżącego za przewóz i składowanie niebezpiecznych odpadów na terenie B. w okresie od X 2020 r. do I 2021 r. Żadna z pozostałych stron nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Postanowieniem z 26 VII 2023 r. (SKO.41/PPSA/6/2023) SKO odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podobnie orzekł Sąd w postanowieniu z 11 IX 2023 r. (II SA/Wr 414/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 26 ust. 1 uoo, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 uoo, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powołana regulacja przewiduje więc generalny obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1), zaś w przypadku jego niewykonania, aktualizuje się po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji restytucyjnej (art. 26 ust. 2). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy należy stwierdzić prawidłowość przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz trafność ocen faktycznych i prawnych dokonanych przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. W sprawie bezsporne jest, że teren działek nr [...] i nr [...] w B. nie jest terenem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W świetle art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 21 i 30 uoo, "składowanie" odpadów, będące formą ich przetwarzania, wymaga zezwolenia, którego strona skarżąca nie posiada (zob. akta administracyjne, k. 25). W związku z powyższym wykluczona jest możliwość składowania na tym terenie odpadów. Wykluczyć też należy możliwość uznania, że w okolicznościach sprawy ma miejsce "magazynowanie" odpadów. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 uoo, magazynowanie odpadów to ich czasowe przechowywanie obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Tymczasem skarżący nie jest ani wytwórcą tych odpadów, ani też podmiotem prowadzącym działalność w zakresie zbierania czy przetwarzania odpadów. Obowiązujące przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość zbierania lub przetwarzania bez zezwolenia przez osoby fizyczne określonych kategorii odpadów, jednak odpady znajdujące się na nieruchomości skarżącego nie należą do takiej kategorii (zob. art. 27 ust. 8 uoo w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 XI 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku - Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Skarżący jest nadto przedsiębiorcą prowadzącym na działkach nr [...] i nr [...] w B. działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Przepisy te nie znajdą zatem w tym przypadku zastosowania także z przyczyn podmiotowych. Nie budzi też wątpliwości charakter substancji i materiałów składowanych na przedmiotowym terenie. Znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty (opinia biegłego sądowego z 2 III 2021 r. oraz protokoły oględzin i kontroli nieruchomości) jednoznacznie potwierdzają, że są to odpady klasyfikowane kodami: - 08 01 09* zawiesiny wodne farb lub lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, - 08 01 11* odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, - 08 01 13* szlamy z usuwania farb i lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, - 08 01 15* szlamy wodne zawierające farby i lakiery zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, - 08 04 09* odpadowe kleje i szczeliwa zawierające rozpuszczalniki organiczne lub im substancje niebezpieczne, - 13 01 13* inne oleje hydrauliczne, - 13 08 99* inne niewymienione odpady, - 15 01 10* opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone, - 15 02 02* sorbenty, materiały filtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. PCB). Warto przy tym podkreślić, że początkowo stwierdzono składowanie na 4 naczepach samochodowych łącznie 177 beczek, puszek i pojemników typu mauzer, zawierających substancje płynne, półpłynne i stałe w postaci rozpuszczalników, farb, żywic i lakierów w ilości szacunkowej 110 tysięcy litrów. Podczas dodatkowej kontroli, przeprowadzonej w dniu 13 IX 2022 r., stwierdzono złożenie na działkach skarżącego nowych odpadów, w tym stojącą przy pasie drogowym (na działce nr [...]) naczepę towarową załadowaną 24 sztukami pojemników typu mauzer o poj. 1000 litrów każdy. Prawidłowo również organy określiły podmiot odpowiedzialny za istniejący stan rzeczy, a tym samym zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 uoo. "Posiadaczem odpadów" jest bowiem wytwórca lub inny posiadacz odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo). Jak wynika z akt administracyjnych skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...]. Skarżący użytkuje te nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze w okolicznościach sprawy nie było podstaw do przyjęcia odpowiedzialności innego podmiotu. Skarżący powołuje się na obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo, mające polegać na wskazaniu przez niego, że posiadaczem odpadów jest M. sp. z o.o. w P. Według wyjaśnień skarżącego odpady były przez niego transportowane na zlecenie M. sp. z o.o. w P. Sąd zwraca jednak uwagę, że w toku postępowania dowodowego ustalono, że skarżący nie dysponuje żadną dokumentacją dotyczącą odbioru tych odpadów od wskazanego podmiotu i ich przewozu. Dokumenty przedłożone przez skarżącego w postaci zlecenia transportowo-spedycyjnego z dnia 26 XI 2020 r. i zlecenia przechowywania z dnia 10 X 2020 r. (akta administracyjne k. 50) nie dotyczyły odpadów ale "pustych opakowań zwrotnych" i "pojemników typu mauzer". Nie można zatem takich dokumentów traktować jako dotyczących przewozu odpadów. Tymczasem zgodnie z art. 24 ust. 4a uoo, w przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady. Brak stosownej dokumentacji przewozowej oznacza więc, że to skarżący, jako podmiot transportujący odpady, jest ich posiadaczem i to nawet w przypadku, gdyby znalazły się one poza granicami nieruchomości skarżącego. Nie mogło więc odnieść zamierzonego skutku powoływanie się na M. sp. z o.o. w P., z którą zresztą nawet skarżący nie ma żadnego kontaktu i która nie posiada żadnego zaplecza prowadzonej działalności gospodarczej (zob. protokół przesłuchania skarżącego w charakterze podejrzanego z dn. 8 I 2021 r. oraz notatka urzędowa z 7 I 2021 r. – akta administracyjne, k. 60). Kierowana zaś do wskazanej spółki przez prezydenta korespondencja nie była w ogóle odbierana (akta administracyjne, k. 67). Z przesłuchania skarżącego wynika, że zrealizowanych zostało 7 transportów odpadów (6 z P. i 1 z G.) na teren należącej do skarżącego bazy w warunkach braku jakiejkolwiek dokumentacji przewozowej. Nie wiadomo przy tym, kto wykonywał te transporty bowiem wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie są sprzeczne z zeznaniami jego pracownika J. U. (według skarżącego wszystkie kursy z P. wykonywał J. U., według zaś J. U. wykonał on tylko jeden kurs i nie słyszał o żadnej firmie M. – zob. zeznania świadka z 12 III 2021 r.). W ocenie Sądu organy administracji nie miały w takich okolicznościach podstaw do uznania, że skarżący nie jest posiadaczem odpadów i nie ponosi odpowiedzialności za ich usunięcie. Podkreślić należy, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (zob. np wyrok NSA z 4 X 2022 r., III OSK 1318/21, CBOSA). Jak wynika z art. 26 ust. 6 uoo, decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna określać w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Decyzja prezydenta, utrzymana w mocy przez SKO, spełnia określone wyżej wymagania, określając dokładnie rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia oraz 30-dniowy termin wykonania obowiązku, liczony od daty uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. W szczególności wyznaczony przez organy 30-dniowy termin usunięcia odpadów odpowiada warunkowi "niezwłoczności" określonemu w art. 26 ust. 1 uoo. Należy wziąć pod uwagę, że sprawa dotyczy odpadów niebezpiecznych, tak więc organy powinny wyznaczyć w tym zakresie możliwie jak najkrótszy termin wykonania obowiązku. W konsekwencji skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634, ze zm.). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.