I OSK 418/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 386/14 w sprawie ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 386/14, oddalił skargę M. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] orzekł o ustaleniu – po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy K. – opłaty adiacenckiej w wysokości 1.190 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej własność M. S. oraz P. S., położonej w P. przy ulicy K. oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...] (obręb P., arkusz mapy 10), spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Organ stwierdził, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30 dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ podał ponadto sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich, Prezydent Miasta P. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy K. w P., będącej drogą kategorii gminnej, na odcinku od ulicy S. do ulicy F., przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Miasta P. oraz na działce nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano w dniu 7 grudnia 2010 r., protokołem nr [...]. W dniu 23 grudnia 2010 r. ZDM zgłosił w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zakończenie budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ulicy K. zostało przyjęte bez sprzeciwu, zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu 14 stycznia 2011 r. Z informacji przekazanych przez Inwestora wynikało, że inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta, a jej koszt wyniósł 1.558.057,75 zł. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji, ulica ta posiadała nawierzchnię gruntową, co wynika również z dokumentacji fotograficznej przekazanej przez ZDM. W toku prac budowlanych zrealizowano m.in.: 2.674,52 m2 jezdni z kostki betonowej, 989,72 m2 chodników, 286,00 m2 wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie. Dyrektor G. ustalił – na podstawie wykazu przekazanego przez Inwestora oraz wizji przeprowadzonej w dniu 21 września 2011 r. – że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono w dniu 14 stycznia 2011 r. Dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty wskazują, iż przed realizacją inwestycji nawierzchnia ulicy stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, nie zaś w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, tak więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego, a istniejące przy pojedynczych posesjach fragmenty chodników i zjazdów z kostki oraz betonu nie zostały wykonane legalnie. Ulica przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Okoliczność, że na przedmiotowej ulicy nie istniał obiekt budowlany, wskazuje, iż nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Organ I instancji wskazał, że w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 15 października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 257.366 zł, a po jej wybudowaniu – 259.747 zł. Na skutek realizacji tej inwestycji wartość nieruchomości wzrosła zatem o 2.381 zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...], w której stawkę opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Dyrektor G. stwierdził, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości opłata adiacencka wynosi 1.190,50 zł. Od wskazanej decyzji Dyrektora G. odwołanie złożyli M. S. i P. S.. Strony zarzuciły organowi naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz art. 78 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których prawo budowlane uzależnia zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, że nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik nie stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej u.d.p. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy, ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jeżeli zatem w przypadku obiektu, jakim jest droga, prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu. M. S. oraz P. S. wnieśli na ww. decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zażądali: uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, określenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących pod pojęciem stworzenia warunków do używania drogi należy rozumieć moment, od którego przedmiotowa droga nadaje się do użytku. Jest to zatem moment, w którym prace budowlane zostały zakończone, droga jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje praktyczne przeznaczenie. W ocenie skarżących nie ma przy tym znaczenia, w jakiej dacie zostały dopełnione wszelkie formalności związane z zakończeniem inwestycji. Praktyka wielokrotnie pokazuje, że pomiędzy faktycznym zakończeniem prac i powstaniem możliwości korzystania przez mieszkańców ze zrealizowanej inwestycji, a dopełnieniem wszelkich formalności legalizującymi jej zakończenie powstaje wielomiesięczna luka czasowa, w toku której obiekt jest już użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia organu i uczynił je integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy kwalifikacji prawnej faktów, a konkretnie wskazania, które ze zdarzeń w ciągu procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy ulicy – faktyczne jej udostępnienie do korzystania po wybudowaniu, podpisanie protokołu odbioru końcowego robót, zgłoszenie do PINB zakończenia budowy, czy może upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez PINB – należy zakwalifikować jako "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" w rozumieniu art. 145 i art. 148b ust. 1 u.g.n., stanowiące początku biegu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem przedmiotowej ulicy. WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do wybudowania ulicy oraz do stworzenia mieszkańcom okolicznych posesji, w tym skarżącym, warunków do korzystania z niej zarówno w znaczeniu faktycznym, jaki i prawnym. W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako: wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Skoro tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 963/11, w myśl którego kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. Zdaniem Sądu I instancji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". WSA w Poznaniu wskazał, że w operacie szacunkowym stwierdzone zostało, iż według stanu przed inwestycją droga posiadała status gruntowej. Przed inwestycją "ewentualna nawierzchnia" posiadała cechy gruntowej, nietrwałej i tymczasowej. Z pisma ZDM do organu I instancji z dnia 11 czerwca 2013 r. wynika, że utwardzenia, np. wjazdy do posesji, były wykonywane przez mieszkańców na własną rękę. Ze zbiorczego zestawienia ilości wykonanych robót wynika, że regulowane były (czyli już istniały) tylko studzienki: telefoniczne, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, zaworów wodociągowych i gazowych. W ocenie Sądu I instancji treść ww. dokumentów oraz pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa ulica była wcześniej ciągiem komunikacyjnym powstałym samoistnie w wyniku użytkowania (z ułożonymi pod powierzchnią gruntu kanalizacją, liniami telefonicznymi itd.), ale nie była obiektem budowlanym (wysypanie szlaków nie stanowi robót budowlanych). Dopiero w 2010 r. wykonane zostały roboty budowlane skutkujące wybudowaniem drogi w znaczeniu technicznoprawnym. W ocenie Sądu I instancji działające w sprawie organy zachowały również termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd Wojewódzki podkreślił, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" – wbrew twierdzeniom skarżących – nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Sąd I instancji przychylił się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega weryfikacji w ramach procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Zdaniem WSA w Poznaniu o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów prawa budowlanego. Pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, będzie to moment po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. W ocenie Sądu I instancji błędny jest pogląd wyrażony w skardze, że początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej będzie stanowił dzień zakończenia prac wskazany w protokole odbioru końcowego, czy też dzień faktycznego umożliwienia korzystania z drogi. W niniejszej sprawie organy prawidłowo wskazały datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. dzień 14 stycznia 2011 r. W dniu 23 grudnia 2010 r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka ulicy, zatem określony w art. 54 ustawy – Prawo budowlane termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął z dniem 13 stycznia 2011 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 13 grudnia 2013 r. i doręczona w grudniu 2013 r., zatem trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. został dochowany przez organ I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że wystarczające jest już samo wydanie decyzji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Decyzja nie musi uzyskać przymiotu ostateczności przed upływem trzyletniego terminu do wymierzenia opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji miało podstawy prawne do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji już po upływie ww. trzyletniego terminu. Zdaniem WSA w Poznaniu poza sporem jest stwierdzenie, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej P. nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie adresaci decyzji ustalającej opłatę adiacencką zostali wyznaczeni prawidłowo. WSA w Poznaniu zbadał również operat szacunkowy, którego ustalenia stanowiły podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej i podzielił ocenę tego dokumentu jako prawidłowego dowodu w sprawie. Operat w chwili orzekania przez organy był aktualny. Sąd nie znalazł argumentów, które mogłyby podważyć ten operat i ocenił, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. WSA w Poznaniu zaznaczył, że pozostałe zarzuty skargi dotyczyły wykazania, że termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej upłynął przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Tymczasem, w ocenie organów oraz Sądu I instancji, obie decyzje zapadłe w sprawie zostały wydane w przepisanym terminie. Nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy wniosku o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy oraz z przesłuchania skarżących i świadków. Przeprowadzenie ww. dowodów było bowiem niecelowe – w kontekście przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd poglądu prawnego co do początku biegu terminu do wymierzenia opłaty adiacenckiej. M. S. i P. S. zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 386/14. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: ‒ art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, ‒ art. 148b ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedstawionym stanie faktycznym nie ma on zastosowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie nadmienili, że zgodnie z normą art. 145 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszym postępowaniu kwestię kluczową stanowiło ustalenie definicji pojęcia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz określenie daty, od której to droga przy ul. K. nadawała się do faktycznego korzystania. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie trzyletni okres na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie, nie miał swojego końca w dniu 14 stycznia 2014 r., termin ten upłynął już bowiem najpóźniej z dniem 16 września 2013 r., tj. po trzech latach od momentu, w którym sporna droga mogła być faktycznie użytkowana zarówno przez skarżących, jak i przez pozostałych mieszkańców ulicy K.. Punkt widzenia prezentowany przez organ i popierany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, bazujący na przesłankach wynikających wyłącznie z art. 148b u.g.n., który to odsyła do przepisów ustawy – Prawo budowlane, z całkowitym pominięciem okoliczności faktycznych, pozostaje w sprzeczności z ogólnie przyjętą linią judykatury. Nie sposób zgodzić się, że wraz z wprowadzeniem art. 148b u.g.n. straciło na aktualności orzecznictwo przytaczane w środku odwoławczym skarżących. Omawiany przepis został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Jego wdrożenie nie zmieniło jednak poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż ten w kolejnych latach spory dotyczące ustalenia momentu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi konsekwentnie rozstrzygał zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, wskazał, że (...) nie ma znaczenia to, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana. Także z przepisów art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. nie wynika, aby w powyższej kwestii brać pod uwagę przepisy ustawy – Prawo budowlane dotyczące formalnego oddania inwestycji do użytkowania (tj. art. 54, 55, 57 i 59 tej ustawy). Z przepisów art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że chodzi w nich o techniczną możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi, a nie o możliwość formalną. W wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że (...) opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi. Poglądom tym wtórował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzeczeniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 295/13, w którym podniósł, że dla oceny, czy zostały stworzone warunki podłączenia, decydujące znaczenie ma rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Sz 900/09, wskazano, że skoro właściciele nieruchomości mieli prawo wcześniejszego korzystania z sieci, albowiem istniały odpowiednie warunki techniczne możliwości świadczenia usług przez stworzone w tym celu przedsiębiorstwo będące jednocześnie jednoosobową spółką gminy, to nie sposób twierdzić, że nie zostały stworzone warunki do korzystania z sieci. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że zarówno oni, jak i pozostali właściciele nieruchomości położonych w P. przy ul. K. taką możliwość oraz prawo do korzystania z nowej drogi mieli zdecydowanie wcześniej niż przed styczniem 2011 r. Odnośnie ustalenia momentu, kiedy powyższe warunki zostały spełnione, a od którego to rozpoczyna swój bieg trzyletni okres na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zgodnie z przyjętym orzecznictwem, co prawda, regułą winno być, że korzystanie z nowowybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, to jednakże jeżeli rozpoczęto korzystać z urządzenia przed takim przekazaniem, ten fakt należy uznać za początek biegu terminu trzech lat dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Przytaczane rozstrzygnięcia zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczą sporów rozpatrywanych już po wejściu w życie art. 148b u.g.n. Fakt ten jeszcze bardziej utwierdza w przekonaniu o słuszności stanowiska prezentowanego przez skarżących. Istnieje zatem jednoznaczna i aktualna linia orzecznictwa, zgodnie z którą pod pojęciem "stworzenia warunków do używania drogi" należy rozumieć moment, od którego nadaje się ona praktycznie do użytku, tzn. prace budowalne zostały zakończone, jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje przeznaczenie. Nie ma przy tym znaczenia w jakiej dacie zostały dopełnione wszelkie formalności związane z zakończeniem inwestycji. Praktyka wielokrotnie pokazuje bowiem, że pomiędzy faktycznym zakończeniem prac i powstaniem możliwości korzystania przez mieszkańców ze zrealizowanej inwestycji, a dopełnieniem wszelkich formalności legalizującymi ostatecznie jej zakończenie powstaje wielomiesięczna luka czasowa, w toku której obiekt jest już użytkowany, przy czym inwestor i wykonawca nie zgłasza wobec tego sprzeciwu mimo braku w tej materii ostatecznych decyzji stosownych organów. Wbrew zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przypadku ul. K. warunki do korzystania z niej powstały wraz z zakończeniem prac ekipy budowlanej, usunięciem sprzętu, który był wykorzystywany do realizacji inwestycji, pozostawienia samej drogi przejezdnej, niezablokowanej żadnym szlabanem czy też innym urządzeniami uniemożliwiającym ruch pojazdów na jezdni, umożliwienia mieszkańcom ulicy przystosowywania pasów granicznych ich nieruchomości do nowo powstałej drogi (układanie kostki brukowej na chodniku, wykańczanie wjazdów na posesję, montowanie ogrodzenia).Stanowisko takie pozostaje w zgodzie z powszechnie przyjętymi zasadami praworządności i współżycia społecznego, zgodnie z którymi obowiązujące i stosowane prawo winno mieć przede wszystkim na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dzień zakończenia prac, tj. 15 września 2010 r., wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Nie ma znaczenia okoliczność, że protokół odbioru końcowego czy też zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego zostały sporządzone dopiero trzy miesiące po oficjalnym zakończeniu robót, tj. w grudniu 2010 r. i przyjęte bez sprzeciwu w dniu 14 stycznia 2011 r., albowiem sporna droga była już wtedy dawno ukończona i w pełni użytkowana od co najmniej kilku miesięcy. Co za tym idzie, nieruchomość stanowiąca własność skarżących już wtedy zyskała na wartości. Właśnie rzeczywisty dostęp do nowopowstałej infrastruktury i możliwość jej użytkowania przez właścicieli determinują wzrost wartości poszczególnych nieruchomości, co rodzi następnie kauzę dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, nie powoduje tego natomiast fakt, jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny, okoliczność dokonania przez inwestora zgłoszenia zakończenia robót i moment przyjęcia go bez sprzeciwu, gdyż są to czynności drugorzędne. Termin trzech lat na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczął swój bieg dzień po zakończeniu prac na ul. K., tj. w dniu 16 września 2010 r. i upłynął bezskutecznie 16 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z przedstawioną przez skarżących kasacyjnie wykładnią przepisu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby przyjąć, iż decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny. Tymczasem odesłanie do przepisów branżowych, w tym wypadku prawa budowlanego, nie może być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. W ten sposób ustawodawca zamierzał zapewne uniknąć takiego stanu rzeczy, w którym decydujące znaczenie będzie miała data faktycznego zakończenia robót i faktycznego korzystania, który to moment zawsze będzie budził wątpliwości dowodowe i interpretacyjne. Posłużenie się przepisami prawa budowlanego eliminuje te trudności. Ma to służyć takiemu ustaleniu daty, która będzie wprost wynikała z dokumentacji, będącej nieodłącznym elementem procesu budowlanego i jej ustalenie nie będzie nastręczało większych trudności. Z konstrukcji w/w przepisu jednoznacznie wynika, iż o powstaniu możliwości korzystania z drogi decyduje spełnienie wymaganych prawem budowlanym przesłanek, od których prawo to uzależnia możliwość zgodnego z nim przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w przypadku obiektu jakim jest droga, prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu. Rozumowanie skarżących kasacyjnie jest obarczone zasadniczymi błędami. Pomija treść przepisu art. 148b u.g.n. lub też uznaje, że reguły procesu budowlanego ujęte w ustawie – Prawo budowlane zezwalają na legalne użytkowanie obiektu przed spełnieniem wymaganych tym prawem czynności w istocie legalizujących zakończenie inwestycji. Stanowisko takie trudno jest zaakceptować. Działając legalnie, nie można przystąpić do eksploatacji infrastruktury bez uprzedniego zakończenia budowy i zgłoszenia tej okoliczności właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały się zasadne. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148b i art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do przyjęcia, że datą, w której zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi była data przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, a nie data zakończenia prac wskazana w protokole odbioru końcowego robót. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień zakończenia prac budowlanych wskazany w protokole odbioru końcowego robót czy też dzień zgłoszenia tego obiektu do użytkowania ewentualnie, jak przyjął Sąd I instancji, dzień upływu terminu do wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do korzystania", jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do dróg tymi odrębnymi przepisami będą ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnej definicji zarówno pojęcia "droga", jak też pojęcia "budowa drogi". Koniecznym jest więc sięgnięcie do aktu prawnego regulującego tę kwestię, a mianowicie do art. 4 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, "ulica" – drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, "jezdnia" – część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, "chodnik" – część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia też, co należy rozumieć pod pojęciem "budowa drogi", stanowiąc, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Regulacjom prawa budowlanego podlega powstanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to, stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to koniecznym jest spostrzeżenie, że do budowy drogi zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Prawo budowlane regulujące przepisy dotyczące użytkowania obiektów budowlanych, a w szczególności przepisy dotyczące zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 i art. 57 ustawy – Prawo budowlane). W wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż zmiana stanu prawnego polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie NSA podzielił analogiczny pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10 (dostępny w bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd prawny będzie miał zastosowanie, zdaniem Sądu, nie tylko do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy – Prawo budowlane, jak trafnie przyjął Sąd I instancji. Skoro więc w dniu 23 grudnia 2010 r. doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka ulicy, to określony w art. 54 ustawy – Prawo budowlane termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia na wniesienie sprzeciwu upłynął z dniem 13 stycznia 2011 r. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 14 stycznia 2011 r., jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki. Decyzja z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalająca opłatę adiacencką została zatem wydana z zachowaniem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 145 ust. 2 oraz art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.