I OSK 2042/22

SENTENCJA ;Sygn. akt I OSK 2042/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 900/21 w sprawie ze skargi C.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., II SA/Po 900/21 oddalił skargę C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2021 r., po rozpoznaniu wniosku C. C. o stwierdzenie nieważności decyzji: odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 1, tj. odmowy przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką B. K.; stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 2 i 3, tj. rozstrzygnięcia o odmowie przyznania C. C. uprawnienia do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne (pkt. 2) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (pkt 3) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. K. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że uchylając pierwotną decyzję o odmowie przyznania C.C. świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja Burmistrz Miasta R. z dnia 18 listopada 2019 r.) oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskodawczyni nadal uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być poprzedzone pozbawieniem odwołującej prawa do tegoż zasiłku. Organem uprawnionym do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy jest Burmistrz Miasta R. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ponownie odmówił przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto odmówił uprawnienia do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Organ ten wyjaśnił, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała na zasadach wskazanych w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", a ponadto wnioskodawczyni nadal jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bo złożyła oświadczenie, że "nie rezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu braku środków do życia". Od powyższej decyzji C. C. nie wniosła odwołania, natomiast pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 r. z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. Uwzględniając podstawy prawne odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przepisy art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta R. w zakresie odmowy przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką B.K. (pkt. 1.). W odniesieniu natomiast do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. i pkt 3. kwestionowanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że analiza art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 86 pkt 9 ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie wskazuje na obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy uprawnienia do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Opłacanie tych składek jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, którą organ wykonuje z mocy prawa, nie zaś z mocy decyzji. Kolegium stwierdziło zatem nieważność decyzji Burmistrza w tej części. C. C. nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. lecz wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części w jakiej odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł zatem o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, iż poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do formułowania twierdzeń, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. przestał obowiązywać i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Rozważania na temat skutków prawnych wynikających z tego, czy decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. została wydana przed, czy też po wydaniu ww. wyroku Trybunału były bezprzedmiotowe, gdyż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. po wydaniu powyższego wyroku zachowuje moc obowiązującą. W ocenie Sądu I instancji brak jest również podstaw do formułowania oceny, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniu art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem o oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w sytuacji, gdy treści przepisu nie budzi wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z poszanowaniem językowo jednoznacznej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., na gruncie art. 190 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał także, że analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznych ustaleń, że Burmistrz Miasta R. przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stosował przepis art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. i prawidłowo przyjmował, że w przypadku zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast oświadczenie skarżącej z dnia 1 października 2021 r., które zawiera jednoznaczną treść "nie rezygnuję z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu braku środków do życia". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności pkt 1. decyzji Burmistrza R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], pomimo wydania jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazując jako naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie należy dostrzec, iż skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Powyższe może rodzić konfuzję co do rzeczywistej podstawy wniesionej kasacji. Pogłębia ją spostrzeżenie, iż kontrolowana w badanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2021 r. podjęta została w trybie nieważnościowym i dotyczyła uznania, iż decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze, iż obok przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako naruszony przywołany został w skardze kasacyjnej wyłącznie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, iż w utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma charakter prawnomaterialny, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222; wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a w konsekwencji stanowi on podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak na powyższej konstatacji nie wyczerpują się wady analizowanej skargi kasacyjnej. Postawiony w niej zarzut zawiera bowiem wadę konstrukcyjną uniemożliwiającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jego podstawie efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Badany zarzut wskazuje bowiem na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym na gruncie postępowania przed sądem I instancji, a jego naruszenie pozostaje co do zasady następstwem naruszenia innych przepisów prawa. Autor kasacji chcąc powołać się na zarzut naruszenia tegoż przepisu winien bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – w jego ocenie – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie przepis ten został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten ma jednak charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Zarzut kasacyjny kwestii tej w ogóle nie podejmuje. Tak sformułowany zarzut rażącego naruszenia prawa nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powinnością autora skargi kasacyjnej pozostaje bowiem przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Sformułowane skargi kasacyjnej w taki sposób jak w badanej sprawie generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Nie może zatem za sporządzającego skargę kasacyjną wskazywać, które przepisy zostały naruszone w sposób rażący. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia zaskarżonym wyrokiem, iż decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2021 r. została wydana bez podstawy prawnej. Analiza powyższej decyzji prowadzi do wniosku, iż została ona wydana na podstawie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Przepisy te znajdowały się w systemie prawa w dniu wydania ww. decyzji Burmistrza Miasta R. Zostały bowiem dodane do u.ś.r. przez art. 1 pkt 5 lit. b) i d) ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.12.1548) i obowiązywały od dnia 1 stycznia 2013 r. Dokonywane od tego czasu zmiany zakresu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie dotyczyły specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do tegoż świadczenia stanowiło konsekwentnie przeszkodę do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Odnosząc się natomiast do przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wypada wskazać, iż istnienia owej regulacji prawnej w systemie prawa nie przekreślił Trybunał Konstytucyjny uznając wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zakresowy charakter owego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje derogacji całego przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skoro uznaje się, że Trybunał Konstytucyjny może badać konstytucyjność całej normy prawnej, to tym bardziej w zakresie jego kompetencji mieści się rozstrzygnięcie o jej wycinku (vide: A.Kustra: Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 2011/4/49-73; J.Dominowska, Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2008/5/38; postanowienie SN z dnia 29 kwietnia 2010 r., IV CO 37/09, OSNC 2010/12/166). Wyrok zakresowy jest zatem orzeczeniem, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją RP konkretnego przepisu prawa w określonym zakresie jego zastosowania. (podmiotowym, przedmiotowym, czasowym). Wyrok zakresowy charakteryzują się więc tym, że kwestionuje zgodność z Konstytucją określonego przepisu nie w całości, ale tylko w określonej części, co oznacza, że w pozostałej części przepis ten utrzymuje moc obowiązującą. Ugruntowane jest natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast samo błędne powołanie podstawy prawnej decyzji stanowi wadę formy decyzji, nie jest natomiast wydaniem decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92; wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 717/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.