II SA/Ke 647/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach z dnia 22 września 2023 r. nr 264/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. zasądza od Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Ke 647/23 Uzasadnienie Decyzją z 22 września 2023 r. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji nr 354/2023 Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że M. K. wnioskiem z 25 lipca 2023 r. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., zwrócił się do Komendy Miejskiej PSP w Kielcach o udostępnienie treści decyzji – zgód na prowadzenie działalności zarobkowej przez R. B., emerytowanego strażaka, w latach od września 2015 r. do lutego 2022 r., z wyłączeniem oświadczeń o stanie majątkowym. Komendant Miejski PSP w Kielcach odmówił udzielenia informacji stwierdzając, że zakres żądanych informacji dotyczy stosunku służbowego strażaka, a zatem odnosi się do jego prywatności i z tego względu podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji byłoby możliwe wyłącznie w przypadku uznania, że R. B. jest osobą pełniącą funkcję publiczną. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, podnosząc, że jego zdaniem strażak, który wykonuje zadania publiczne związane z ochroną przeciwpożarową jest funkcjonariuszem publicznym. Rozpatrując odwołanie Świętokrzyski Komendant Wojewódzki PSP w Kielcach ustalając, że strażak R. B. zajmuje stanowisko służbowe operatora sprzętu – przyjął, że ww. nie sprawuje funkcji publicznej. Do obowiązków strażaka na tym stanowisku należy wyjazd na wezwania do pożaru i innych niebezpiecznych zdarzeń takich jak: wypadki samochodowe, katastrofy kolejowe czy wyciek niebezpiecznych substancji, czyli niesienie pomocy podczas akcji ratowniczych. Świętokrzyski Komendant PSP w Kielcach zauważył, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Kielcach nr 342/2023 z 14 lipca 2023 r., w której organ nie uwzględnił wniosku ww. z 3 lipca 2023 r., o treści podobnej do złożonego w niniejszej sprawie. Z oświadczenia skarżącego wynikało, że żądane informacje są niezbędne dla toczącego się postępowania przed Sądem w Kielcach. Zgodnie ze stanowiskiem organu, wnioskowane informacje mogły zostać udostępnione wyłącznie na wezwanie właściwego sądu, o czym poinformowano skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że jeżeli wnioskodawca kieruje pytania niepodyktowane troską o dobro publiczne, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy. Z tego względu Świętokrzyski Komendant PSP w Kielcach uznał, że wniosek skarżącego z 25 lipca 2023 r. jest próbą skorzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. W skardze do tut. Sądu na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta PSP w Kielcach z 22 września 2023 r. M. K. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, podkreślając, że przedmiotem wniosków były decyzje Komendanta Miejskiego i ich treść w zakresie tego, czy funkcjonariusz straży pożarnej mógł prowadzić działalność gospodarczą będąc jednocześnie czynnym strażakiem, a nie danych dotyczących prywatności osoby fizycznej. Zdaniem skarżącego, działalność wykonywana w trakcie stosunku służbowego może mieć duży wpływ na jakość pracy strażaka i przekładać się tym samym na bezpieczeństwo obywateli. Dlatego wydane w zakresie żądanym informacje stanowią informację publiczną, a ewentualne dane wrażliwe są usuwane przed udostepnieniem treści decyzji. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Komendant Wojewódzki PSP w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach, jako organ administracji należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1969), dalej jako u.p.s.p, wynika, że jest to formacja zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami (art. 1 ust. 1). Zakres podstawowych zadań tej formacji określa art. 1 ust. 2, w tym organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń, wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze. Stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy przewidują powołanie – z dniem powołania na stanowisko – art. 31 cyt. ustawy. W komendzie powiatowej (miejskiej) do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby właściwy jest komendant powiatowy (miejski), art. 32 ust. 1 pkt 3. Zasady podejmowania przez strażaka dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą reguluje art. 57a u.p.s.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, strażak nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka na stanowisko służbowe. Strażak nie może wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Państwowej Straży Pożarnej (ust. 2 art. 57a). W myśl art. 57a ust. 3 u.p.s.p. przełożony uprawniony do mianowania lub powołania, wydając zgodę na dodatkowe zajęcie zarobkowe strażaka kieruje się potrzebą zachowania gotowości operacyjnej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, etyką służby oraz zachowaniem przez strażaka zdolności do pełnienia służby, biorąc pod uwagę sytuację osobistą strażaka. Ewidencję wydanych zgód na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą prowadzi stosownie do treści art. 57a ust. 4 u.p.s.p. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Ewidencja wydanych zgód na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą zawiera dane: imię i nazwisko strażaka, stanowisko służbowe, miejsce pełnienia służby, rodzaj oraz miejsce wykonywania podjętego zajęcia zarobkowego (ust. 5 art. 57a u.p.s.p.). Z przytoczonych regulacji bezspornie wynika, że aby strażak mógł podjąć jakiekolwiek dodatkowe zajęcie zarobkowe poza służbą wymagane jest uzyskanie pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka na stanowisko służbowe. Pisemna zgoda podlega ujawnieniu w ewidencji, której prowadzenie jest obowiązkiem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej określonym w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Ustawa wskazuje również dane będące przedmiotem ewidencji wydanych zgód. W analizowanej sprawie skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści decyzji – zgód na prowadzenie działalności zarobkowej R. B., emerytowanego już strażaka w okresie od września 2015 r. do lutego 2022 r., z wyłączeniem oświadczeń o stanie majątkowym. Odmawiając udzielenia informacji w ww. zakresie zarówno organ I jak i II instancji uznały, że z uwagi na zajmowane stanowisko (operator sprzętu), strażak ten nie pełnił funkcji publicznej, co wprost w ocenie organu I instancji daje podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczającego prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby trzeciej. Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną". (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Jak już wyżej podniesiono, Państwowa Straż Pożarna jest to formacja zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Służbę w Państwowej Straży Pożarnej pełnią funkcjonariusze pożarnictwa, zwani strażakami. Stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, stopnie przypisane do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowe wymagania kwalifikacyjne, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lutego 2023 r. (Dz.U. 2023.466). W załączniku nr 3 przewidziano, że na stanowisku: starszy operator sprzętu (poz. nr 37) i operator sprzętu (poz. nr 39) maksymalny stopień dla strażaka to starszy ogniomistrz. Udzielając odpowiedzi na skargę, organ potwierdził, że przełożony uprawniony do mianowania lub powołania wydając strażakowi zgodę na podejmowanie zajęć zarobkowych poza służbą kieruje się potrzebą zachowania gotowości operacyjnej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, etyką służby oraz zachowaniem strażaka do pełnienia służby, biorąc pod uwagę sytuację osobistą strażaka. Zdaniem Sądu, strażak (operator sprzętu), ma związek z pełnieniem funkcji publicznych w takim zakresie, w jakim realizuje zadania określone przepisami dla Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności polegające na organizowaniu i prowadzeniu akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń, wykonywaniu pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze. W ocenie Sądu, z uwagi na sposób ujawnienia i ścisły związek z charakterem służby, informacje dotyczące zgody przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka na stanowisko służbowe do podjęcia przez strażaka jakiegokolwiek dodatkowego zajęcia poza służbą, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacje odnoszące się do organizacji i zasad funkcjonowania organu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Bezspornie informacje zawarte w ewidencji o której mowa w art. 57a ust. 5 u.p.s.p. wynikają ze stosunku służbowego strażaka. Kwestie dotyczące wyrażenia zgody na podjęcie przez strażaka zajęcia zarobkowego poza służbą zaliczają się do tego typu spraw. Nie można zatem uznać, że informacja w ww. zakresie dotyczy sfery prywatnej strażaka, podczas gdy: - strażak jest funkcjonariuszem pożarnictwa o czym wprost stanowi art. 1 ust. 3 u.p.s.p.; - strażak pełni służbę na stanowisku, które wymaga zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą; - zgody na podjęcie zarobkowego zajęcia poza służbą musi wyrazić przełożony uprawniony do mianowania lub powołania w formie pisemnej (art. 57a ust. 3 u.p.s.p.); - obowiązek ujawnienia zgód oraz określonych danych wynika z mocy u.p.s.p.; - z chwilą uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą, określone przepisami dane podlegają ujawnieniu we właściwej ewidencji. W konsekwencji powyższego twierdzenie, że ujawnienie zgody na podjęcie przez skarżącego, który pełnił służbę na stanowisku operatora sprzętu, zajęcia zarobkowego poza służbą, naruszałoby prywatność tego strażaka nie znajduje potwierdzenia w przedstawionych przez Sąd regulacjach prawnych. Z tych względów Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentacji organu, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczający prawo do informacji publicznej, z uwagi na prywatność. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia organu, że skarżący nadużywa prawa do informacji i nie kieruje się troską o dobro publiczne, co ma uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca nie mają znaczenia w sytuacji żądania tzw. informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku informacji prostej nie ma znaczenia, jaki jest cel skarżącego w uzyskaniu żądanych informacji, a w związku z tym organ nie tylko nie może żądać wskazania tego interesu, ale także dokonywać jego oceny. Tylko w przypadku tzw. informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi (por. wyroki NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17, z 19 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 425/22). W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądania informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, skoro dotyczy wyłącznie informacji ujętych w ewidencji wydanych zgód. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z 25 lipca 2023 r. organ uwzględni pogląd wyrażony przez tut. Sąd w uzasadnieniu.