I OSK 165/22

SENTENCJA Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasto R. i Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R. (Gmina) na decyzję Wojewody P.o (Wojewoda) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zaskarżony został skargą kasacyjną przez Gminę i przez Wojewodę. Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie jej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez orzeczenie tak jak w punkcie I i II zaskarżonego wyroku ale z częściowo odmiennym uzasadnieniem oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jako podstawy kasacyjne wskazała naruszenie : 1. przepisu postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że daje on podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zdaniem Gminy bak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku, niż dokonany przez organy i Sąd pierwszej instancji, to jest że umowa zawarta [...] listopada 1987 r. nie była umową wywłaszczeniową i należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości, ponadto zupełnie bezpodstawne było oparcie się w ustaleniu charakteru umowy na piśmie pełnomocnika powoda z [...] października 2020 r. pismo to było jedynie stanowiskiem procesowym zawierającym twierdzenia wnioskodawcy a nie dowodem w sprawie. 2. przepisu prawa materialnego to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umową, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 jest umowa zawarta jedynie z odwołaniem się do art. 8 ustawy o gospodarce gruntami bez władczego wyznaczenia terminu do jej zawarcia. Tymczasem opierając się na wyroku NSA z dnia 6 lutego 2018 r. I OSK 1835/17 Gmina twierdzi, że wadliwe jest utożsamienie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań albo celów publicznych w formach prywatnoprawnych bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylnie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz 1899 ze zm., dalej :"u.g.n." ) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że z ww. artykułu wynika obowiązek rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności a brak rozstrzygnięcia narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zarówno Gmina jak i Wojewoda zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych przypomnieć należy istotę sprawy: Organy obu instancji orzekły o zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. obr. [...] R.oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9231 ha obj. księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Gminy. Jednocześnie zobowiązały byłego właściciela nieruchomości do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 230 308, 00 zł w terminie 14 dni liczonych od dnia uostatecznienia się decyzji. Organy ustaliły, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1987 r. za odszkodowaniem na podstawie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. poz. 30 Nr [...], dalej "ustawa o gospodarce gruntami"). Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej miasta R., będącej częścią decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Osiedle S. I Etap z [...] czerwca 1984 r. nr organy ustaliły, że sporna działka znajduje się na terenie, na którym zaprojektowano szkołę podstawową, zabudowę mieszkaniową niską i wysoką, usługi handlowe. Przeprowadzone oględziny wykazały, że na objętej postępowaniem działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego S. Przesądzało to o uznaniu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 u.g.n. i uzasadniało jej zwrot po myśli art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 u.g.n. Wojewoda uznał również, że akt notarialny z [...] listopada 1987 r., wbrew twierdzeniom Gminy, został podpisany w dacie obowiązywania (do [...] grudnia 1987 r.) decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Osiedle S.I Etap. Nie podzielił również stanowiska Gminy że przepisy nakazują obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu. W ocenie Wojewody sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, wobec tego skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podzielił stanowisko organów, że umowa z 12 listopada 1987 r. miała charakter wywłaszczenia jak również, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Za zasadne uznał natomiast zarzuty Gminy dotyczące braku orzeczenia w zaskarżonej decyzji o obowiązku zabezpieczenia zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wyjaśnił, że art. 141 ust. 2 u.g.n. nie ma charakteru czysto informacyjnego czy też przypominającego o przewidzianych prawem zabezpieczeniach wierzytelności. Trudno bowiem zakładać, aby podmioty administracji publicznej jak Skarb Państwa czy j.s.t., nie posiadały powszechnie dostępnej wiedzy z zakresu zabezpieczania wierzytelności. Nie do pogodzenia z takim charakterem art. 141 ust. 2 u.g.n. jest konstrukcja zdania pierwszego, którego sens nie pozwala na to, aby wspomniane wierzytelności nie były stosownie zabezpieczone. Przywołując wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. I OSK 186/14, zgodnie z którym wierzyciel zawsze może wystąpić na właściwej ku temu drodze o ustanowienie stosownego zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności, podkreślił, że przy takim rozumieniu tego przepisu byłby on całkowicie zbędny. Zatem stanowisko o wyłącznie informacyjnym charakterze powyższej regulacji u.g.n. stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem wykładni per non est. Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy tworzącego art. 141 ust. 2 u.g.n. było zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania najpóźniej w momencie orzekania o zasadności wniosku zwrotowego, nie zaś po wydaniu decyzji, kiedy organ nie będzie mieć już żadnego wpływu na to czy zabezpieczenie w ogóle zostanie przyjęte. Decyzja zwrotowa nierozstrzygająca o hipotece wobec istniejących de iure możliwości wyboru zabezpieczenia oraz zwrotu warunkowego "jeżeli", może nie być postrzegana jako wystarczająca podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej o zabezpieczeniu hipotecznym. Wiążące się z interpretacją tej regulacji wątpliwości mogą wywołać poważne utrudnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym przy podejmowaniu próby wpisu hipoteki do księgi wieczystej, skutkujące niezrealizowaniem nakazu ustawodawcy z art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n. o zabezpieczeniu interesu majątkowego podmiotu publicznego. Dlatego decyzja w której wyraźnie orzeczono o hipotecznym zabezpieczeniu wierzytelności realizując przepis art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n. będzie aktem pozwalającym dostatecznie zabezpieczyć interes dotychczasowego publicznego właściciela nieruchomości zwracanej. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Podniesione przez Gminę zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że umowa z [...] listopada 1987 r. nie była umową o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do której mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 tejże ustawy. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela poglądy wyrażane w przywołanych przez Gminę w skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika że art. 8 ustawy o gospodarce gruntami stanowił ogólną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości, które nie stanowiły własności państwowej. Sama zatem okoliczność, że w umowie przywołano art. 8 ustawy o gospodarce gruntami nie stanowi podstawy do uznania, że nabycie nieruchomości nastąpiło w związku z planowanym wywłaszczeniem. Tylko nabycie nieruchomości na podstawie umowy bezpośrednio związanej z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją na niej celu publicznego, które miało miejsce pod rządami ustawy o gospodarce gruntami stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie tej ustawy - w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2023 r. I OSk 1116/22). Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podziela również w pełni stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, zgodnie z którym warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność przywołania dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy, nieruchomość nabyta na podstawie umowy z [...] listopada 1987 r. znajdowała się na terenie objętym decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Osiedle S.I Etap z [...] czerwca 1984 r. Ustalenie to poczynione zostało na podstawie mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Mapa ta nadesłana została przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta R. przy piśmie z [...] października 2021 r. Uwzględniając treść tejże mapy stwierdzić należy że sporna nieruchomość nie była przedmiotem "dowłaszczenia" ani też nie stanowiła nieruchomości, która potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna do realizacji danego celu wywłaszczenia. Nieruchomość ta znajdowała się na obszarze oznaczonym literą A, w bezpośredniej bliskości planowanej szkoły podstawowej i przedszkola, na terenie oznaczonym jako UH- tereny usługowo-handlowe otoczona zaś była terenami oznaczonymi jako MWh (tereny zabudowy mieszkaniowej). Gmina w zarzutach skargi kasacyjnej podnosiła, że niedopuszczalne było czynienie ustaleń faktycznych na podstawie "pisma pełnomocnika powoda" z [...] października 2020 r., gdyż "było ono było jedynie stanowiskiem procesowym zawierającym twierdzenia wnioskodawcy a nie dowodem w sprawie". Odnosząc się do tego argumentu przypomnieć należy pełną treść pisma z [...] października 2020 r. Wskazano w nim : " W załączeniu przesyłam kserokopię mapy stanowiącej integralną treść decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej pn Osiedle S. z [...] czerwca 1984 r. Niestety w archiwum zakładowym Urzędu Miasta R. nie udało się odnaleźć innych dokumentów dotyczących nabycia nieruchomości od pana T. C.". Ustalenia faktyczne nie były zatem czynione przez organy na podstawie treści pisma Gminy a na podstawie nadesłanej przez nią mapy, która znajdowała się w archiwum urzędu Miasta R. Treść tejże mapy nie została zakwestionowana przez Gminę. Co więcej, to również Gmina w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniła, że decyzją z [...] grudnia 1985 r. przedłużono obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej do 31 grudnia 1987 r., wysnuwając z powyższego faktu błędny wniosek, że umowa zawarta została już po utracie przez decyzję mocy obowiązującej. Jak jednak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, umowa zawarta została [...] listopada 1987 r. a więc w okresie obowiązywania decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa przyjmując za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stan faktyczny ustalony przez organy. Nie naruszył również przepisów prawa materialnego uznając, że do nieruchomości objętej umową z [...] listopada 1987 r. znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości to jest art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Również skarga kasacyjna Wojewody nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewoda kwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika obowiązek rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności a brak takiego rozstrzygnięcia narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu przywołał poglądy negujące stanowisko o konieczności rozstrzygnięcia w decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności, odniósł się do nich i wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje je za błędne. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd przywołał poglądy doktryny i orzecznictwa jak również odwołał się do innych przepisów dotyczących rozliczenia roszczeń w związku ze zwrotem nieruchomości. Sąd kasacyjny w pełni podziela argumentację przedstawioną przez Sąd Wojewódzki i wskazuje, że w jego ocenie wykładnia językowa zdania pierwszego art. 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. Stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Za składnik decyzji o zwrocie należy uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. I OSK 1274/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjnej Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.