II SAB/Ke 104/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie we wznowionym postępowaniu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu W. W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE W. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich sprawy o znaku: PINB.5160.7.15. Skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich) do wydania w określonym terminie decyzji kończącej sprawę, 2. Stwierdzenie, że ww. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. Orzeczenie z urzędu o wymierzeniu ww. organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich. W uzasadnieniu podniesiono, że od 2018 r. toczy się sprawa wznowienia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (decyzja z 3 kwietnia 2018 r.) o zatwierdzeniu wadliwego projektu budowlanego i legalizacji samowoli budowlanej bez spełnionych warunków techniczno-budowlanych), z tego powodu, że skarżący pierwotnie nie brał w nim udziału w charakterze uczestnika. Organy procedujące w niniejszej sprawie wydawały decyzje, jednakże były one wadliwe, co spowodowało przedłużenie postępowania. Skarżący przedstawił historię postępowania, m.inn. podnosząc, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2023 r. uchylił postanowienie PINB z 19 kwietnia 2021 r., który zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie cywilne o ustanowienie służebności drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że "brak ustanowienia służebności nie jest przeszkodą dla rozstrzygnięcia w sprawie objętej postanowieniem PINB o wznowieniu postępowania zakończonego dotychczasową decyzją ostateczną tegoż organu z 3 kwietnia 2018 r., może stanowić zaś co najwyżej przesłankę dla oznaczonego rozstrzygnięcia meriti po ewentualnym uchyleniu tej decyzji dotychczasowej". Tymczasem, jak wskazuje skarżący, PINB wbrew uzasadnieniu NSA podjął czynności wyjaśniające, które jego zdaniem, nie mają znaczenia w sprawie, m.in. pismem z 16 czerwca 2023 r. poinformował, o przedłużeniu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność uzyskania informacji z Sądu Rejonowego w Końskich odnośnie do ustanowienia służebności w sprawie I Ns [...]. Na skutek ponaglenia, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 lipca 2023 r. znak: WOA.766.15.2023 stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich dopuścił się przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy i wskazał termin załatwienia sprawy, którego organ I instancji nie dochował. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uzyskanie rzeczonej informacji z sądu cywilnego nie jest konieczne na gruncie rozpoznawanej sprawy. Skarżący wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich wydał kolejno dwie decyzje, w tym decyzję z 22 września 2023 r. znak: PINB.5160.7.15, odmawiające uchylenia legalizacji samowoli budowlanej, jednakże w jego ocenie nie załatwiające sprawy. Zdaniem Skarżącego, działanie ww. organu jest obarczone wadliwością przejawiającą się w stosowaniu konstrukcji prawnych, które nie są znane polskiej procedurze administracyjnej i umyślnym przewlekaniu postępowania, a w konsekwencji stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W oparciu o powyższe Skarżący uznał skargę w pełni za zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z 22 września 2023 roku, znak: PINB.5160.7.15, odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich z 3 kwietnia 2018 roku. Jak podniesiono, postępowanie o ustanowienie służebności drogowej nie zostało zakończone. W przypadku ustanowienia wskazanego ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, Skarżący utraci status strony w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenie przez organ, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 Kpa, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, będzie skutkowała wydaniem decyzji o odmowie wydania decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 Kpa). Zgodnie ze stanowiskiem organu, na obecnym etapie prowadzonego postępowania wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jest przedwczesne, a podejmowane działania nie są obliczone na przewlekanie postępowania - mają jedynie na celu utrzymanie legalizacji inwestycji, w stosunku do której została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy Końskie prawomocna decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, sąd orzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona do tut. Sądu już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed organem, z inicjatywy skarżącego (wniosek z 28 listopada 2018 r.), któremu skarżący zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy, PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa wydał decyzję z 22 września 2023 r. znak: PINB.5160.7.15, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich znak: PINB.5160.7.15 z dnia 3 kwietnia 2018 r. na wniosek W. W . Zarówno wniosek skarżącego o wznowienie postępowania jak i powołana podstawa prawna decyzji wskazują, że PINB wydał decyzję w trybie wznowienia postepowania. Prawidłowość wydania tej decyzji na obecnym etapie nie należy do kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie podlega ocenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepisy bowiem przewidują odrębny tryb jej zaskarżenia: w pierwszej kolejności do organu administracji wyższego stopnia tj. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie w razie rozstrzygnięcia, z którym strona skarżąca się nie zgadza – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący w odwołaniu od decyzji, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego może formułować zarzuty co do zasadności załatwienia sprawy. Z tego względu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że formalnie została wydana decyzja w postępowaniu wszczętym z inicjatywy skarżącego, a sposób rozstrzygnięcia odpowiada jednemu ze sposobów rozstrzygnięć określonych w jednym z nadzwyczajnych postępowań przewidzianych przepisami Kpa, tj. w postępowaniu wznowieniowym. Inne postępowanie wznowieniowe, jak wskazują akta sprawy, w odniesieniu do decyzji z 3 kwietnia 2018 r. się nie toczy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei, w myśl art. 37 § 1 Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność i (lub) przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co potwierdza uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. W uchwale tej wskazano, że normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że pogląd zawarty w przywołanych uchwałach NSA znajduje zastosowanie również w sprawach dotyczących bezczynności organu I instancji, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja (postanowienie kończące postępowanie) przez organ I instancji. Obie uchwały zostały wydane w sprawach dotyczących postępowania organu odwoławczego, stąd w ich treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania może być jednakże skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji (postanowienia kończącego postępowanie) przez organ I instancji kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 p.p.s.a., czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu. Rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest merytoryczna ocena zasadności decyzji PINB z 22 września 2023 r., lecz wyłącznie badanie legalności skargi na przewlekłość tego organu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarga ta została wniesiona do WSA w Kielcach już po wydaniu decyzji. Z uwagi na powyższe i w związku z tym, że postępowanie przed PINB w Końskich z wniosku skarżącego zostało już zakończone w dniu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania decyzją z dnia 22 września 2023 r., skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.