III SAB/Wr 562/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi K.A. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie wniosku opisanego w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE K.A. (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca) wniósł w dniu [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego w dniu [...] września 2018 r. (data wpływu do organu). Powołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia niniejszej sprawy. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 17 września 2018 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dodatkową dokumentacją uzupełniającą wniosek. W dniu 20 maja 2019 r. wnioskodawca z własnej inicjatywy stawił się w organie, gdzie okazał do wglądu oryginał paszportu oraz złożył odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. (data wpływu do organu 24 maja 2019 r.) strona skarżąca złożyła wniosek o przyspieszenie postępowania, wgląd do akt, wskazanie inspektora oraz wydanie zaświadczenia. W tym samym dniu (24 maja 2019 r.) do organu wpłynęło ponaglenie z dnia 21 maja 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 31 maja 2019 r., organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 4 czerwca 2019 r. ponaglenie z dnia 21 maja 2019 r. zostało przekazane przez Wojewodę wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Treść tego przepisu jest jednoznaczna. Brak jest w nim jakiegokolwiek unormowania, które pozwalałoby pod pojęciem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" rozumieć jakiś inny termin początkowy do wniesienia skargi. W szczególności przepis ten ani nie wskazuje, że datą początkową do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest rozpoznanie tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia albo upływ terminu do rozpoznania ponaglenia przez właściwy organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1660/18, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 97/17, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/17, dostępne - tak jak pozostałe orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu - na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, wbrew odmiennemu stanowisku organu, poprzedziła wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Określają jedynie, kiedy strona może wystąpić z ponagleniem - wynika to wprost z art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznanej sprawie ponaglenie zostało wniesione pismem z dnia 21 maja 2019 r. (data wpływu do Wojewody 24 maja 2019 r.). Wobec czego należy uznać, że zostały spełnione formalne przesłanki do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 § 2b p.p.s.a. i brak było podstaw do odrzucenia skargi, zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę. W dalszej kolejności wskazać należy, że do pojęcia "przewlekłości" odnosi się art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 61/18). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę skarżąca wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dodatkową dokumentacją uzupełniającą wpłynął do organu w dniu 17 września 2018 r. Z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji Wojewody w związku ze złożeniem przedmiotowego wniosku, w dniu 20 maja 2019 r. wnioskodawca z własnej inicjatywy stawił się w organie, gdzie okazał do wglądu oryginał paszportu oraz złożył odciski linii papilarnych. W dniu 24 maja 2019 r. wpłynęło do organu pismo z dnia 7 maja 2019 r. z wnioskiem o przyspieszenie postępowania, wgląd do akt, wskazanie inspektora oraz wydanie zaświadczenia. W tym samym dniu do organu wpłynęło również ponaglenie z dnia 21 maja 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 31 maja 2019 r. organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższe działania organu, który od dnia wpłynięcia wniosku strony skarżącej (17 września 2018 r.) do dnia 31 maja 2019 r., w którym wystosował do wnioskodawcy pismo z wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych wniosku, nie podjął żadnej czynności w sprawie, niewątpliwie przeczą dążeniu organu do koncentracji materiału dowodowego w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku. Jednocześnie, biorąc pod uwagę ponad ośmiomiesięczny okres, jaki upłynął od dnia złożenia przez stronę skarżącą przedmiotowego wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie (wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku), Sąd uznał (w pkt. III sentencji wyroku), że przewlekłość w prowadzeniu postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu, oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 13 września 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia krzywdy doznanej przez wnioskodawcę oraz stopnia przewlekłości postępowania. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.