II OSK 1667/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 330/23 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr AB-II.7840.4.11.2021.ED w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Wojewody Podlaskiego (dalej jako "Wojewoda") z dnia 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Wojewoda Podlaski, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 6 lipca 2022 r., którą zatwierdzono A. sp. z o.o. sp. k. projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem, parkingami nadziemnymi i murkami oporowymi wraz z oświetleniem terenu, doziemną kanalizacją deszczową i zagospodarowaniem terenu oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego i 6 tablic reklamowych na działkach o nr ewid. gr.: [...] obręb [...] – B. przy ul. [...] oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła do sądu administracyjnego skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie odnosi się nie do tego czy doszło wprost do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz do tego czy w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda jako organ odwoławczy powinien samodzielnie, stosując art. 136 k.p.a., ustalić na etapie postępowania odwoławczego czy 13 osobom ubiegającym się o przyznanie statusu strony w postępowaniu – status ten przysługuje. W ocenie Sądu I instancji jeżeli status danej osoby jako strony, a tym bardziej wielu osób, budzi wątpliwości i wymaga od organu odwoławczego podjęcia szeregu czynności dowodowych to, w ocenie Sądu, wykracza to poza uprawnienia organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. i winno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wnioskodawcy – B. K., A. S., D. G., J. D., J. N., E. R., L. A., B. L., T. i P. G., G. P., K. P. i C. K. – wskazali, że są członkami Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. Sąd stwierdził, że zaistniała wyrażona w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, gdyż niewątpliwie kwestia przymiotu strony poszczególnych członków Wspólnoty nie była dotychczas analizowana przez organ pierwszej instancji. Stwierdzenie czy ww. osoby posiadają swój własny, indywidualny interes prawny wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego z wnioskodawców. Bez wątpienia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro bez przeprowadzenia określonych czynności dowodowych nie można wykluczyć, że doszło do pozbawienia strony możliwości udziału w sprawie. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji bezcelowe byłoby wzywanie poszczególnych osób do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, gdyż przedłużyłoby to postępowanie. W przypadku stwierdzenia, że określonemu wnioskodawcy należy przyznać status strony, postępowanie zakończyłoby się w tożsamy sposób, tj. wydaniem decyzji kasatoryjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego wyroku podniesiono następujące zarzuty: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2021 poz. 2351) oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, bez jakichkolwiek ustaleń w zakresie właściwego kręgu stron postępowania, choć dysponując kompletną dokumentacją projektową i zebranym w sprawie pełnym materiałem dowodowym, ww. organ miał obowiązek samodzielnie dokonać ustaleń we wskazanym zakresie i wydać decyzję merytoryczną w sprawie uznając, że krąg stron postępowania na etapie odwoławczym nie uległ zmianie w stosunku do postępowania przed organem I instancji; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, iż prawidłowym było wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, wyłącznie z uwagi na brak ustalenia właściwego kręgu stron postępowania przez organ I instancji, podczas gdy organ II instancji mimo ponownego prowadzenia postępowania odwoławczego przez prawie 9 miesięcy, nie przeprowadził żadnych, choćby elementarnych, czynności dowodowych w zakresie ustalenia stron postępowania, a brak ten w istocie powoduje, że wskazywane naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest co najmniej przedwczesne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., poprzez uznanie, iż prawidłowym było przyjęcie, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VII Ga 107/22 wiąże organ II instancji, podczas gdy ww. wyrok wiąże organ wyłącznie co do orzeczonej w nim sentencji, tj. oddalenia powództwa w zakresie przywrócenia utraconego posiadania i tylko między stronami tego procesu (co nie daje także podstaw do przyjęcia, iż wyrok dotyczy innych podmiotów); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., poprzez uznanie, że prawidłowym było przyjęcie, że ustalenia Sądu Okręgowego w Białymstoku w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VII Ga 107/22 w zakresie posiadania legitymacji czynnej przez Wspólnotę Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. w sprawie o naruszenie posiadania, są w istocie zmianą stanu faktycznego sprawy administracyjnej o udzielenie pozwolenia na budowę i wiążą organ przy ustalaniu stron postępowania, podczas gdy krąg stron postępowania powinien być wyznaczony przez organ II instancji wyłącznie w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a nie w oparciu o przepisy k.p.c.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu odwoławczego wydana została w sposób zgodny z prawem, podczas gdy organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów i samodzielne ustalenie (bądź chociaż uprawdopodobnienie) kręgu stron postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności przedłożony projekt budowlany) nie uzasadnia ponownego (trzeciego już) prowadzenia przez organ I instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji nie może wyznaczyć kręgu stron postępowania, z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), podczas gdy naruszenie ww. zasad mogłoby ewentualnie zaistnieć, wyłącznie w sytuacji właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w sposób odmienny (szerszy) niż na etapie postępowania przed organem I instancji, co nie miało miejsca w kwestionowanej sprawie; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, powołując się na wadę przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania w zakresie nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, chociaż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrywał odwołanie w przedmiotowej sprawie i wydając poprzednią decyzję uchylającą pozwolenie na budowę i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w żadnym zakresie nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, w związku z czym, mimo dwukrotnie prowadzonego postępowania oraz upływu ponad 2,5 roku od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, organ nie był w stanie ustalić (zweryfikować) kręgu stron postępowania - choć jest to kwestia podstawowa i powinna być pierwszą czynnością tego organu, po uznaniu, że odwołanie złożone zostało w sposób formalnie prawidłowy — co narusza zasadę: zaufania obywatela do państwa, praworządności, przekonywania i szybkości postępowania; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem sprzeciwu, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu stanowiska organu odwoławczego, a w konsekwencji nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku przejawiającym się w: a) wewnętrznie sprzecznej argumentacji Sądu I instancji i nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym, iż w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, podczas, gdy w ogóle nie ustalono, czy rzeczywiście osoby składające wniosek o uznanie za strony postępowania - są stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; b) braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych w toku prowadzonego postępowania przed sądem I instancji; co w istocie powoduje brak możliwości właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ uznał, że koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy odnosi się do ustalenia czy status strony w postępowaniu przysługuje grupie 13 osób, które na etapie postępowania odwoławczego o ten status zawnioskowały. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Z przepisu powyższego nie wynika natomiast, żeby organ odwoławczy nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających nawet w podstawowym zakresie odnośnie ujawniających się osób, które wnioskują o status strony w postępowaniu. Postawa taka prowadzi bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy może dowolnie stosować decyzję kasatoryjną zawsze kiedy w sprawie pojawi się podmiot domagający się dopuszczenia do udziału w sprawie. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że "bezcelowe byłoby wzywanie poszczególnych osób do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, gdyż przedłużyłoby to postępowanie". W opinii Sądu I instancji wykazanie przez któregoś z wnioskodawców, że status strony powinien mu przysługiwać musiałoby i tak skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie jest słuszne i świadczy dodatkowo o tym, że decyzja taka była w niniejszej sprawie przedwczesna. Organ bowiem dopiero po dokonaniu uzupełniającego postępowania dowodowego i uprawdopodobnieniu, że danej osobie należał się status strony, powinien rozważyć wydanie decyzji kasatoryjnej. Tymczasem organ żadnego postępowania w tej materii nie przeprowadził. Wobec powyższego za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przedwczesne jego zastosowanie z pominięciem postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą Spółkę w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.