II SA/Gl 1118/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/2269/2023/8081 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. J.B. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca") złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...], Wójt Gminy P. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Wójt"), w oparciu o art. 2 ust. 1, 2, 3, 3c, 3d, 15,15b,15c, 15d, art. 3 ust.1 i ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1630 ze zm.) - dalej "u.d.w.", odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie tj. art. 2 art. 2 ust. 1, 2, 3, 3c, 3d, 15,15b,15c, 15d u.d.w. oraz art. 31 ust.1 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U z 2023 r., poz. 2236). Następnie stwierdził, że informacją nr [...] z dnia 24 października 2022 r., na adres ul. [...], S. został przyznany dodatek węglowy. Ponadto wskazał, że w dniu 9 lutego 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony. W trakcie wywiadu ustalono, że dom zamieszkują dwa jednoosobowe gospodarstwa domowe. Strona prowadzi odrębne gospodarstwo domowe na piętrze domu a na parterze mieszka jej córka E.B. Mieszkanie strony składa się z pokoi, kuchni i łazienki. Strona nie posiada osobnego licznika energii elektrycznej i wody, są one współdzielone z córką. Koszty utrzymania domu dzielone są po połowie. Dom ogrzewany jest jednym, współdzielonym kotłem na palio stałe zasilane węglem. W ocenie organu I instancji strona jako gospodarstwo jednoosobowe nie spełnia warunków samotnego zamieszkania, gdyż zamieszkuje pod jednym adresem z córką. Ponadto jak ustalił organ I instancji na podstawie złożonego przez stronę oświadczenia, nie poczyniła ona starań w celu wyodrębnienia adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu z powodu braku czasu. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że nie można zgodzić się z wywodami organu I instancji ponieważ jest ona dla niej krzywdząca. Zdaniem strony spełnia ona kryteria do przyznania jej dodatku węglowego. Podniosła, że zgodnie z art. 2 ust.3d u.d.w. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w odrębnym lokalu, ale nie zdążyła tego faktu potwierdzić prawnie do 30 listopada 2022 r. Decyzją z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/2269/2023/8081, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołało treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. przytoczyło przepisy prawa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, że stronie nie może być przyznany prawo do dodatku węglowego. Wskazał, że przepisów ustawy o dodatku węglowym wynika, iż można przyznać dodatek węglowy w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo jedynie w sytuacji, gdy w terminie do 30 listopada 20220 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Z taką sytuacją można mieć do czynienia jedynie w sytuacji, gdy zostały podjęte przez wnioskodawcę kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu jego miejscu zamieszkania. Jak stwierdziło Kolegium, w rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca, ponieważ strona oświadczyła w dniu 9 lutego 2023 r. że nie podjęła takich działań. W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżąca stwierdziła, że składając wniosek w dniu 30 listopada 2022 r. nie było możliwe nadania jej lokalowi odrębnego adresu. W jej ocenie spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli była decyzja Kolegium z 19 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 grudnia 2023 r., odmawiającą skarżącej przyznania dodatku węglowego. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ wskazał przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.).W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Analiza przywołanych uregulowań, jak również pozostałych uregulowań ustawy, prowadzi do wniosku, że co do zasady dodatek węglowy przyznawany jest na gospodarstwo domowe. Wyjątek od tej reguły przewidziany został w art. 2 ust. 3a u.d.w., gdzie wskazuje się, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Ustawodawca zastrzegł jednakże, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w przypadku braku odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem i nie podjęcia w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. formalnych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu skarżącej przysługuje dodatek węglowy. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca złożyła w terminie wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Znamiennym w sprawie jest fakt, iż nastąpiło to w dniu 30 listopada 2022 r. a więc w ostatnim dniu ustawowego terminu. Z akt sprawy wynika, że na posesji znajduje się jeden budynek mieszkalny, na którego piętrze zamieszkuje skarżąca a na parterze jej córka. Budynek został zgłoszony do CEEB, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe i jest ono współdzielone. Podczas przeprowadzonego w dniu 9 lutego 2023 r. wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w budynku pod adresem ul. [...], S. prowadzone są dwa odrębne, jednososobowe gospodarstwa domowe skarżącej i jej córki. Organy obu instancji odmówiły wypłaty dodatku węglowego z uwagi na fakt, że skarżąca nie podjęła kroków formalnych w celu nadania adresu dla lokalu, w którym mieszka. Uznaje się za powszechne stanowisko, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 5 maja 2023 r. II SA/Gl 210/23, CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W tym kierunku powinna zatem zmierzać wykładnia przepisów ustawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym. Dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten odnosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Sąd orzekający w sprawie wyraża odmienne stanowisko niż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie została zastosowana przez organ I instancji i w jej wyniku stwierdzono, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w odrębnym lokalu, do którego prowadzi odrębne wejście i składa się z kuchnia, łazienki i pokoi. Ustalono także, że skarżąca ponosi koszty eksploatacji budynku (współpłaci) razem z córką zamieszkałą na parterze budynku. W trakcie wywiadu środowiskowego, który miał miejsce w dniu 9 lutego 2023 r., w notatce sporządzonej na formularzu osoba sporządzająca notatkę odnotowała oświadczenie skarżącej, że nie zdążyła poczynić żadnych kroków w celu wyodrębnienia nowego adresu dla zajmowanego lokalu z przyczyn czasowych. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy niesłusznie uzależnił przyznanie świadczenia skarżącej od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego (adresu). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (vide powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23). O możliwości złożenia oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do 30 listopada 2022 r. strona powinna zostać pouczona. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Organy orzekające w sprawie podjęły działania zmierzające do sprawdzenia stanu faktycznego pod kątem ziszczenia się przesłanek określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., ale dokonały nieprawidłowej jego wykładni. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.