II SAB/Ol 26/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP I. zobowiązuje Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 60 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Reprezentowany przez pełnomocnika D. B. obywatel I. (dalej: strona, skarżący) w dniu 16 lutego 2024 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Zarzucił organowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a), art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 – u.o.c.) oraz art. 44 § 4 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - k.p.a.) polegające na pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania w sytuacji kiedy postępowanie w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało wszczęte w dniu 31 maja 2023 r. przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 maja 2023 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski umieścił w paszporcie skarżącego odcisk stempla, który tym samym potwierdził, iż wniosek pobytowy nie zawiera braków formalnych, czego konsekwencją było wszczęcie postępowania. Natomiast fakt przekazania sprawy do prowadzenia organowi właściwemu miejscowo nie powoduje, że wniosek o pobyt należy traktować jako nowy. Z tychże względów, pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że skarżący aktualnie przebywa na terytorium RP bezprawnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu 31 maja 2023 r. skarżący wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Do wniosku cudzoziemiec dołączył 4 fotografie, dowód uiszczenia opłaty skarbowej, kserokopię paszportu, podpisany załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP wydane przez Wojewodą Kujawsko-Pomorskiego 9 marca 2023 r., umowę zlecenie, oświadczenie o aktualnym miejscu zamieszkania oraz powiadomienie o nadaniu numeru PESEL. W dniu 27 lipca 2023 r. wpłynęło do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego niepotwierdzone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo udzielone r. pr. R. R. do reprezentowania strony w ww. postępowaniu. Dołączono również pismo przewodnie pełnomocnika strony z prośbą o przekazanie Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego ze względu na zmianę miejsca zamieszkania wnioskującego. W związku z powyższym zawiadomieniem Wojewoda Kujawsko-Pomorski w dniu 29 września 2023 r. przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu. W związku z niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, pismem z 31 października 2023 r., pełnomocnik skarżącego został wezwany do dostarczenia pełnomocnictwa. W dniu 14 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu kopię pełnomocnictwa potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Następnie pismem z 4 grudnia 2023 r. organ wezwał skarżącego, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia, w terminie 14 dni od dnia odbioru pisma, wniosku w siedzibie urzędu w części E lub nadesłania kompletnie wypełnionego i podpisanego imieniem i nazwiskiem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz dostarczenia załącznika nr 1 na aktualnym formularzu. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (termin upłynął 18 grudnia 2023 r.), Wojewoda, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania, o czym pismem z 17 stycznia 2024 r. poinformował pełnomocnika strony. W dniu 18 stycznia 2024 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu wpłynęła korespondencja w sprawie skarżącego, tj. pismo przewodnie pełnomocnika cudzoziemca, załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz kopia paszportu cudzoziemca. \N odpowiedzi na korespondencję strony, organ pismem z 29 stycznia 2024 r. poinformował, że obecnie przed Wojewodą nie toczy się żadne postępowanie w sprawie skarżącego, a złożony 31 maja 2023 r. wniosek na skutek nieuzupełnienia braków formalnych został pozostawiony bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w sprawie wniosek skarżącego został pozostawiony przez organ bez rozpoznania, a w takiej sytuacji jedyną możliwością kontroli zasadności takiej czynności materialno – technicznej organu jest wniesienie skargi na bezczynność. Wynika to wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). W uchwale tej przesądzono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stąd też w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana jako skarga na bezczynność organu. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (CBOSA). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać na treść art. 112a ust. 1 u.o.c., stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Gl 137/22 (CBOSA) słusznie zauważył, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 31 maja 2023 r. (dzień doręczenia wniosku do organu). W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a u.o.c. (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 tej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (CBOSA). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 31 maja 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c. wymogom organ nie sprostał. Od dnia wpływu wniosku do organu do dnia pierwszej czynności w dniu 31 października 2023 r. termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c. (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 248/21, CBOSA). W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego po trzech miesiącach po wniesieniu podania. Jak wynika bowiem z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł (pkt III sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.