II SA/Wr 533/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...].11.2016 r. wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku [...], stwierdził zgodność proponowanego podziału nieruchomości nr [...] na działki [...] i [...] z ustaleniami planu miejscowego z dnia [...] listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]). Jak zaznaczył, integralną częścią postanowienia jest załącznik graficzny. W uzasadnieniu organ ten podał, że wnioskodawca dołączył wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Według ustaleń planu miejscowego działka [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym dla terenów kolejowych, zaś działka [...] na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym dla drogi klasy zbiorczej. Wnioskowany podział ma na celu wydzielenie działki [...] związanej z linią kolejową i działki [...] związanej z istniejącą drogą wojewódzką nr [...]. Wniosek o podział nieruchomości doprecyzowały [...] S.A. w W. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., z powołaniem podstawy prawnej z art. 93, art. 96 i art. 97 u.g.n. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji p.p. Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160), domagając się wydzielenia działki nr [...] w dotychczasowym użytkowaniu i działki nr [...] pod istniejącą drogę wojewódzką. Działka nr [...] przejdzie z mocy prawa na własność Zarządu Województwa D. (art. 98 u.g.n.) za odszkodowaniem na rzecz wnioskodawcy. Wnioskodawca wskazał podmiot będący zarządcą drogi, usytuowanej na działce nr [...]. Do wniosku dołączono protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości, w której zapewniono udział zarządcy drogi oraz protokół badania przez geodetę księgi wieczystej zawierającej dla działki nr [...] wpis właściciela Skarb Państwa – Starosta Powiatu L. i użytkownika wieczystego [...] S.A., ponadto mapę ewidencji gruntów i wypis z rejestru gruntów zawierający wpisy jak w księdze wieczystej. Działka posiada powierzchnię [...] ha w tym [...] ha tereny kolejowe. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania zarządca drogi nie sprzeciwił się zatwierdzeniu podziału, zgłosił jednak, że projektowana działka nr [...] przed dniem 5 grudnia 1990 r. stanowiła część drogi wojewódzkiej nr [...], ujętej w uchwale nr [...] RM z [...].12.1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych oraz z dniem [...].01.1999 r. ujętej w załączniku nr [...] do rozporządzenia RM z [...].12.1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Dlatego zachodzi domniemanie, że działka ta na mocy ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną z dniem [...].01.1999 r. przeszła na własność Województwa D. W ocenie zarządcy brak jest więc podstaw do stosowania art. 98 u.g.n. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. burmistrz na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 1a oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. zatwierdził proponowany podział nieruchomości. Sposób podziału przedstawiony został na stanowiącej integralną część decyzji mapie z projektem podziału nieruchomości. Według mapy granice działki nr [...] stanowią przedłużenie działek drogowych nr [...] i [...] oraz dotychczasowe granice działki nr [...]. Działka nr [...] usytuowana była w części na skrzyżowaniu z działką drogową. W uzasadnieniu decyzji organ ten przytoczył treść wniosku i postanowienia opiniującego, zaznaczając jeszcze istnienie dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...]. W pouczeniu zawarł informację o skutkach podziału w zakresie działki nr [...] wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. (przejście prawa własności na Zarząd Województwa D.). W odwołaniu od tej decyzji Województwo D. – D. Służba Dróg i Kolei we W. wniosło o jej uchylenie, zarzucając brak rozważenia stanowiska przedstawionego w piśmie zarządcy drogi. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu, organowi I Instancji uszły uwadze unormowania art. 28 u.d.p. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), w którym uregulowano uprawnienia i zadania zarządu kolei dotyczące skrzyżowania dróg z liniami kolejowymi. Przepis ten wyklucza stosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ powołał ponadto § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), zgodnie z którym przy ustalaniu granic działek linie kolejowe dzielą publiczne na odrębne działki ewidencyjne. Według organu w sprawie należało stosować art. 28 u.d.p. Zarzuty odwołania organ uznał za bezzasadne. Kolejno organ wyraził pogląd, że o ile samo zatwierdzenie podziału nie budziło zastrzeżeń, to organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa wypowiedział się w kwestii unormowanej w art. 98 u.g.n. bez uwzględnienia szczególnego przepisu art. 28 u.d.p. Już po wydaniu zaskarżonej decyzji wpłynęło do organu pismo wnioskodawcy zawierające odniesienie się do treści odwołania. Skarżący twierdził, że zarzut przejścia prawa własności części działki na województwo z dniem 1.01.1999 r. nie jest prawdziwy, gdyż uwłaszczenie [...] S.A. na podstawie art. 200 u.g.n. zostało stwierdzone prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., po ustaleniu nieistnienia roszczeń osób trzecich do tej działki. Uwzględnienie zarzutu naruszałoby moc wiążącą prawomocnej decyzji (art. 16 k.p.a. i wyrok II OSK 808/15). Odwołujący się nie dochodził więc roszczeń do tej działki i nie wniósł o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja ta stwierdza zresztą skutek powstały z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Skarżący wskazał dalej, że unormowania z zakresu ewidencji gruntów zawsze stanowiły, iż linie kolejowe dzielą drogi na dwie odrębne działki ewidencyjne, zatem działka w obrębie skrzyżowania zawsze należała do kolei. Zasadę taką uwzględnia decyzja podziałowa, która ponadto zawiera trafną wzmiankę o ustawowym skutku podziału. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez sprzeczne z decyzją pierwszej instancji twierdzenie, jakoby zawierała ona rozstrzygnięcie oparte na art. 98 u.g.n. oraz ustalenie, że na działce nr [...] znajduje się linia kolejowa (według uchwały nr [...] Zarządu [...] S.A. z dnia [...].12.2002 r. uległa ona likwidacji), dalej niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, naruszenie art. 98 u.g.n. przez wyłączenie stosowania tego przepisu do skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, naruszenie art. 15 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, prywatyzacji i restrukturyzacji p.p. PKP związane z pominięciem, że prawa zarządcy czyli [...] S.A. nie zostały naruszone w wyniku podziału. W uzasadnieniu skargi podkreślono wymogi treści decyzji podziałowej (wyrok I OSK 229/13) i błędne powołanie przez organ art. 28 u.d.p., który to przepis nie wyłącza skutku z art. 98 u.g.n. Skarżący nie jest zarządcą działki i decyzja podziałowa niczego w tym zakresie nie zmienia, o ile nawet skarżący do części działki utraci przysługujące mu dotychczas prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Nie było zasadne zatwierdzenie podziału z powołaniem się na skutki z art. 98 u.g.n. Skarżący nie wykazał, że po działce nie przebiega linia kolejowa. Zarzuty naruszenia art. 4 i art. 15 powołanych ustaw jest niezrozumiały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ zwrócił uwagę na kwestię racjonalności niektórych wypowiedzi stron, a wręcz niemożności ich zrozumienia. W nawiązaniu do tego można wskazać na niejasność, brak precyzji i pomijanie istoty zagadnień wymagających rozstrzygnięcia, w wypowiedziach obu stron. Odnośnie skargi można podpowiedzieć skarżącemu, że sąd administracyjny rozpoczyna kontrolę legalności zaskarżonej decyzji od zbadania prawidłowości stosowania jej podstawy prawnej (zazwyczaj jest ona podana na wstępie decyzji). W nin. sprawie podstawą był przepis art. 138 § 2 k.p.a. Kwestię zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. skarżący pominął. Należy od razu dodać, że również organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Wnosząc skargę od decyzji uchylającej korzystną dla skarżącego decyzję pierwszej instancji, skarżący mógłby wystąpić w obronie decyzji uchylonej, podkreślając brak w niej wad prawnych, prawidłowe stosowanie prawa w prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy itp. Dopiero w trzeciej kolejności skarżący powinien poddać krytyce argumentację organu, wystrzegając się przy tym wprowadzenia nowych wątków, przykładowo nowych i nieudokumentowanych okoliczności faktycznych lub nowych zagadnień prawnych jeszcze bardziej odległych od przedmiotu sprawy od tych poruszonych w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w nin. sprawie skarga niemal w całości porusza te kwestie trzeciorzędne. Brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. wydaje się dosyć jasne, jest ten przepis ponadto opatrzony bogatą i wyjątkowo jednolitą wykładnią sądową i naukową (przykładowo patrz wyroki II SA/Wr 3232/2001 lub 416/16), zapoznanie się z którą zalecić trzeba obu stronom. Organ zatem wykazać musi, że decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wydana w nin. sprawie decyzja pierwszej instancji poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym organ ten nie dopuścił się uchybień procesowych, w szczególności zaś przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające nie wymagające uzupełnienia materiału procesowego. Na tym właściwie należałoby zakończyć uzasadnienie wyroku, tym niemniej wyjątkowo zachodzi potrzeba odniesienia się przez Sąd do wywodów materialnoprawnych organu, jak też wypada skomentować treść skargi. Stanowi stwierdzenie pewnej oczywistości, że postępowanie podziałowe wszczęte procedurą opiniowania, zmierza do utworzenia kilku działek ewidencyjnych w ramach danej nieruchomości z jednej większej działki. Jest to istota i cała funkcja tego postępowania. Pozbawione podstawy prawnej byłoby więc dopatrywanie się w treści lub skutkach prawnych decyzji podziałowej jakichkolwiek innych elementów, jak przykładowo rozstrzygania o przeznaczeniu nowo utworzonych działek lub sposobie ich zagospodarowania, czy innych kwestiach administracyjnoprawnych. Całkowicie poza przedmiotem postępowania i treścią rozstrzygnięcia decyzji podziałowej znajduje się jej skutek cywilnoprawny powstający z mocy prawa, przykładowo polegający na wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego i przejściu prawa własności wydzielonej działki na inny podmiot. Z natury rzeczy kwestie te poddane są właściwości sądu powszechnego, który z treści decyzji i planu miejscowego dowie się jakie jest przeznaczenie nowo utworzonej działki, a ponadto że podział został zatwierdzony na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, zatem uzyska wiadomość o zaistnieniu przesłanek ustanowionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. O ile organ zatwierdzający podział nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania o cywilnoprawnym skutku decyzji, to jednak formułuje się pod jego adresem postulat odpowiedniego nasycenia uzasadnienia decyzji elementami, które pozwolą sądowi powszechnemu na ustalenie i ujawnienie tego skutku (patrz G. Węgrzyn "Klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości" ST 2010 z.3 s.46-57, E. Bończak-Kucharczyk Komentarz do art. 98 u.g.n. część 1, 10 i 12). Wymaga się więc od organu, aby w decyzji zawarł informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Postulat ten zrealizował organ pierwszej instancji w wydanej decyzji w części obejmującej pouczenia, zaś w ustaleniach przytoczył elementy uzasadniające treść pouczenia, nie stanowiące przy tym rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie pozwala to na podważenie prawidłowości tej decyzji z tego punktu widzenia. Można dodać na marginesie, że stan faktyczny i prawny działki chyba nie uzasadniał stosowania do niej art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a. (patrz cyt. Komentarz część 17, wyrok I OSK 790/15), zaś prawa przysługującego skarżącemu nikt nie kwestionował. W nin. sprawie niewątpliwie ustalono przesłanki ustawowe dokonania podziału nieruchomości (art. 93 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 4, art. 97 ust. 1 i 1a u.g.n. oraz rozporządzenie RM z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości Dz. U. Nr 268, poz. 2663 oraz K. Marciniuk Komentarz do art. 93 u.g.n. część 5-7, 20, E. Klat-Górska Komentarz do art. 96 u.g.n. część 1 i do art. 97 część 1 i 4). Nie wiadomo, dlaczego art. 28 u.d.p. miał przykuć uwagę organu pierwszej instancji oraz dlaczego kwestia stosowania art. 98 u.g.n. przez sąd powszechny mała mieć znaczenie w nin. sprawie, jak wywiódł organ. Przepis art. 28 u.d.p. reguluje rozdzielenie kompetencji zarządcy drogi i zarządu kolei w zakresie utrzymania skrzyżowania drogi z linią kolejową (por. P. Zaborniak Komentarz do art. 28 u.d.p.). Oczywiście według art. 2 u.g.n. szereg ustaw ma pierwszeństwo w stosowaniu (patrz E. Bończak-Kucharczyk w Komentarzu do art. 2, wyrok I OSK 640/10). W komentarzu podkreślono, że przepis ten dotyczy głównie działu II u.g.n. (gospodarowanie nieruchomościami). Z art. 28 u.d.p. nie wynika, aby przepis ten dotyczył lub modyfikował zasady podziału nieruchomości. Nie wiadomo, dlaczego w sprawie miałby mieć znaczenie przepis § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, szczególnie z uwagi na brak w stanie faktycznym przesłanek stosowania ust. 3 tego przepisu, skoro bezspornie ustalono właścicieli działek. Skoro przy prowadzeniu ewidencji gruntów przewiduje się możliwość, że linia kolejowa dzieli drogę publiczną na odrębne działki, to dokonany podział realizuje taką możliwość. Nie miało również znaczenia, kto sprawuje zarząd koleją. Wszystkie podmioty będące stronami sprawy podziałowej uczestniczyły w postępowaniu podziałowym. Nie ma w nin. sprawie podstawy do rozważania tych zagadnień (por. wyrok II OSK 857/14), jak też miejsca na podważanie decyzji uwłaszczeniowej. Należy powtórzyć, że dla rozstrzygnięcia jedyne znaczenie miały przesłanki stosowania art. 93 u.g.n., ustalone w sposób wadliwy. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a., skoro nie było podstaw od wydania decyzji kasacyjnej i niestosowania art. 93 u.g.n., a ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.