I SA/Rz 461/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.4131/9/2022 w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinasowanie wynagrodzenia pracowników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia 22 kwietnia 2022 r, nr 18000/CV-19/16033849, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J.P. kwotę 5.617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.4131/9/2022 utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak: FG.62.13.2022.AST dotyczącej zwrotu środków przeznaczonych na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w następstwie COVID-19. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wpłynął wniosek, złożony przez J, P, (Beneficjent, Skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "O" J. P.z siedzibą w P. Wniosek dotyczył przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych, w następstwie wystąpienia COVID-19, na kwotę [...] zł na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników na okres 3 miesięcy od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. dla 22 osób. Po przeprowadzeniu analizy wniosku Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie przekazał środki na konto bankowe wskazane przez Beneficjenta we wniosku w 3 transzach: - I transza w kwocie [...] zł w dniu 29 września 2020 r. - II transza w kwocie [...] zł w dniu 29 września 2020 r. - III transza w kwocie [...] zł w dniu 29 października 2020 r. Beneficjent w ramach ww. wniosku winien rozliczyć otrzymane świadczenia i środki w terminie do 30 listopada 2020 r. Skarżący w wyznaczonym terminie nie złożył rozliczenia wniosku i nie zwrócił niewykorzystanych środków. W dniu 8 lutego 2021 r. zostało wysłane pismo przypominające informujące o obowiązku rozliczenia się z otrzymanych środków. W związku z brakiem wywiązania się z ww. obowiązku organ I instancji, wezwał Beneficjenta do przedłożenia dokumentacji rozliczeniowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, liczonymi od dnia przekazania środków na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Brak złożenia rozliczenia stał się podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wobec Beneficjenta w sprawie zwrotu środków, zawiadomieniem z dnia 21 marca 2022 r. (doręczonym skutecznie w dniu 23 marca 2022 r.). Beneficjent przedłożył dokumentację rozliczeniową w dniu 21 marca 2022 r., potwierdzającą wykorzystanie otrzymanych środków zgodnie z ich przeznaczeniem. Następnie zwrócił niewykorzystane środki wraz z odsetkami w kwocie [...] zł, które wpłynęły na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w dniu 24 marca 2022 r. Organ I instancji decyzją z 22 kwietnia 2022 r. zobowiązał Skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w następstwie COVID-19 w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. - dla kwoty [...] zł od dnia 29 września 2020 r. do dnia zapłaty, - dla kwoty [...] zł od dnia 29 października 2020 r. do dnia zapłaty. Rozpoznając odwołanie SKO podzieliło prawidłowość ustaleń Organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 15 gg ust. 23a i ust 23b ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą COVID", nie daje organowi prowadzącemu postępowanie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego — tj. nie ma możliwości zastosowania tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek o konieczności zwrotu dofinansowania organ musi wydać decyzję o jego zwrocie. Kolegium ponadto wskazuje, że Skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą "O" J. P. z siedzibą w P. jako profesjonalny przedsiębiorca zatrudniający wiele osób i funkcjonujący na rynku wiele lat, powinien zapewnić właściwą obsługę administracyjno-finansową prowadzonej działalności gospodarczej i podnoszenie argumentu o prywatnych problemach podległego pracownika pozostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2022r., znak sprawy FG.62.13.2022.AST zobowiązującej Skarżącego do zwrotu środków oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zarzutów oraz okoliczności podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes obywatela oraz godzącej w zasadę dotyczącą budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej; - art. 15gg ust. 23a ustawy COVID poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zwrot w całości środków musi zostać orzeczony przez organ administracyjny w przypadku nie wykonania przez stronę wezwania do wykonania obowiązków wskazanych w ust. 19 lub 20 w dodatkowym 30-dniowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 – dalej: P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, wskazać należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt: II FSK 1665/06). Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, w związku z czym Sąd jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 15gg ustawy COVID. Stosownie do tego przepisu: 1. Podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5. 2. Podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1. 3. Podmioty, o których mowa w ust. 1, muszą spełniać kryteria, o których mowa w art. 15g ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy COVID - podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Z kolei, w art. 15gg ust. 23a ustawy COVID postanowiono, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych, w następstwie wystąpienia COVID-19, na kwotę [...] zł na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników na okres 3 miesięcy od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. dla 22 osób. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie przyznał Skarżącemu dofinansowanie i przekazał środki na wskazany przez niego na rachunek bankowy w trzech transzach: I transza w kwocie [...] zł w dniu 29 września 2020 r., II transza w kwocie [...] zł w dniu 29 września 2020 r. i III transza w kwocie [...] w dniu 29 października 2020 r. W związku z powyższym Skarżący w ramach swego wniosku winien rozliczyć otrzymane świadczenia i środki w terminie do 30 listopada 2020 r., czego nie uczynił. Pomimo pouczenia i wezwania Skarżący nie złożył rozliczenia wniosku i nie zwrócił niewykorzystanych środków, co skutkowało wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków zawiadomieniem z 21 marca 2022 r. W dniu 21 marca 2022 r. Skarżący złożył dokumentację rozliczeniową potwierdzającą wykorzystanie otrzymanych środków zgodnie z ich przeznaczeniem, a także zwrócił niewykorzystane środki wraz z odsetkami w kwocie [...] zł, które wpłynęły na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie zobowiązał Skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w następstwie COVID, uwzględniając kwotę [...] zł, która wpłynęła na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. w dniu 24 marca 2022 r. W tych okolicznościach rację należy przyznać organom, że Skarżący składając rozliczenie wniosku i zwracając niewykorzystane środki dokonał tego z naruszeniem wszelkich terminów wskazanych w ustawie COVID i piśmie organu I instancji. Jednakże zdaniem składu orzekającego przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy przede wszystkim uwzględnić należy cel wprowadzonych uregulowań. Wsparcie określone w art. 15gg ustawy COVID zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o prace przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika przez okres, w jakim pracodawca pobiera świadczenie. Świadczenie to, jak podniosł Skarżący, pomogło utrzymać w stanie sprawy miejsca pracy dla 22 pracowników. Wskazuje to na realizację celów ustawy. W takiej sytuacji żądanie zwrotu całości otrzymanej pomocy w związku uchybieniem terminu do rozliczenia wniosku, mogłoby negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorcy, a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. Powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie w zakresie ochrony miejsc pracy. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r. (Sejm IX kadencji, nr druku 1675) wskazano, że projekt przewiduje dodanie do art. 15gg ust. 23a, który umożliwi dyrektorom wojewódzkich urzędów pracy wezwanie do rozliczenia otrzymanych środków pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy. Zgodnie z art. 15gg ust. 19 i 20 ustawy COVID, podmiot, który otrzymał wsparcie jest zobowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń oraz do złożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość wykorzystania środków. W tym samym terminie podmiot powinien zwrócić środki niewykorzystane na wynagrodzenia pracowników. W przypadku niedopełnienia tych obowiązków, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy powinien wystąpić do beneficjenta o zwrot całości otrzymanej pomocy. Stąd propozycja przepisu, który pozwoli dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy wezwać podmiot do wykonania powyższego obowiązku w dodatkowym 30-dniowym terminie. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wyda decyzję administracyjną o zwrocie całego dofinansowania wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że Skarżący złożył rozliczenie wniosku i zwrócił niewykorzystane środki dofinansowania, a więc wywiązał się ze swego obowiązku, z naruszeniem terminów. Dokonał tego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zobowiązującej do zwrotu otrzymanego wsparcia. W tych okolicznościach organ I instancji nie powinien ograniczyć się jedynie do formalnego stwierdzenia naruszenia terminów rozliczenia otrzymanych przez Skarżącego środków, a winien dokonać merytorycznej oceny złożonego rozliczenia, prawidłowości wykorzystania przyznanych środków, wysokości kwoty należnej do zwrotu i prawidłowości obliczonych od niej odsetek. Poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że Skarżący uchybił wymaganym terminom i brak merytorycznej oceny złożonego rozliczenia może negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorców Skarżącego, a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. Powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie udzielane na podstawie art. 15gg ustawy COVID, tj. ochronie miejsc pracy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzuty. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego w pkt 2. uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.