II SAB/Gd 138/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. M.-K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz B. M.-K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych. UZASADNIENIE B. M. wniosła w dniu 17 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 28 kwietnia 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek B. M. (dalej: skarżąca, strona) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022 na dzieci J. P., P. P. i P. P. Wniosek ten został przekazany Wojewodzie Pomorskiemu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. w związku z informacją, że ojciec dzieci E. P. pracuje poza granicami Polski. W dniu 18 października 2022 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęła wniesiona przez skarżącą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym samym dniu, tj. 18 października 2022 r., Wojewoda Pomorski wydał informację nr [...], którą przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na troje jej dzieci w kwocie po 500 zł miesięcznie. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła organowi: uchybienie terminowi wynikającemu z art. 21 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uchybienie wszelkim terminom do rozpoznania i załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "k.p.a."); uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki wyznaczenia nowego terminu wynikającego z art. 36 k.p.a.; naruszenie zasady ogólnej wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a.; naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a.; naruszenie zasady informowania strony, wynikającej z art. 9 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości, jakiej dopuścił się organ; zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rozpatrywanie sprawy przez okres 18 miesięcy bez jakiejkolwiek informacji o przedłużaniu się prowadzenia postępowania jest daleko idącym nadużyciem ze strony organu i nie zasługuje na ochronę sądową w demokratycznym państwie prawa szczególnie gdy ustalone ma być prawo w zakresie trójki małoletnich dzieci gdzie organ nie jest zobowiązany do przyznania świadczenia wraz z należnymi od niego odsetkami, które w ocenie skarżącej winny zostać naliczone z powodu pozbawienia małoletnich prawa do korzystania z należnych im środków oraz uwzględniając rosnącą w dramatycznym tempie inflację, która znacznie uszczupliła wartość rzeczywistą świadczenia wychowawczego w stosunku do czasookresu kiedy winien on zostać przyznany i wypłacony. Stąd roszczenie o wypłatę sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z tego powodu, że postępowanie administracyjne zostało zakończone - już po wniesieniu skargi administracyjnej. Ponadto strona na żadnym etapie postępowania nie kontaktowała się z organem celem ustalenia na jakim etapie postępowania jest jej wniosek. Wojewoda wniósł również o oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej podnosząc, że świadczenie, o które wnioskowała skarżąca, jest wypłacane z wyrównaniem za cały okres, na który został złożony wniosek oraz że z treści skargi nie wynika, jakiej ewentualne krzywdy skarżąca doznała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 23 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że ojciec dziecka pracował za granicą, wniosek ten został przekazany przez organ I instancji do Wojewody w celu przeprowadzenia procedury koordynacji, wpływając do organu w dniu 28 kwietnia 2021 r. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019r., poz. 2407 ze zm.), dalej u.p.p.w.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1981), w przypadku gdy matka, ojciec, opiekun prawny lub opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 za okres, o którym mowa w ust. 4 (art. 16 ust. 5). Powołanymi przepisami nie określono szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie znajdowały ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy wynikające z powyższych przepisów nie zostały przez organ dochowane. Wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 28 kwietnia 2021 r. W dniu 18 października 2022 r., tj. już po wniesieniu skargi, Wojewoda sporządził informację o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie tej niewątpliwie miała miejsce bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda bowiem nie rozpoznał sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sytuacja ta oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd wskazuje przy tym, że nie był związany zarzutami skargi i dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu zaniechania po stronie organu jako bezczynności, a nie jak wskazano w skardze, przewlekłości postępowania. Mając na uwadze, że organ załatwił sprawę (sporządzając informację w dniu 18 października 2022 r.) po dniu wniesienia skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku). Nie było natomiast podstaw do oddalenia z tego powodu skargi, o co wnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję konieczne jest oddalenie skargi jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie przed Wojewodą trwało 18 miesięcy, licząc od daty wpływu wniosku do tego organu, co miało miejsce w dniu 28 kwietnia 2021 r., do daty załatwienia sprawy, co miało miejsce w dniu 18 października 2022 r. Pomiędzy tymi datami organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, jest to w całości okres braku jakiejkolwiek aktywności organu. Co istotne, sprawa nie była skomplikowana, nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego, w całości została przez organ rozstrzygnięta na podstawie złożonego wniosku i przekazanych organowi w dacie 28 kwietnia 2021 r. dokumentów. Nie sposób zatem znaleźć usprawiedliwienia dla tak znacznej zwłoki w jej rozstrzygnięciu. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających bezczynność w tej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca. Odnosząc się do argumentu Wojewody podniesionego w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie kontaktowała się z organem w celu ustalenia na jakim etapie pozostaje sprawa wskazać należy, że zgodnie z przytoczonym wyżej art. 36 k.p.a. obowiązkiem organu jest informowanie strony z urzędu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, którego to obowiązku organ nie dopełnił. Zgodnie z art. 28 u.p.p.w.d. strona nie miała też obowiązku poprzedzenia skargi do sądu ponagleniem. Stronie nie można zatem postawić żadnego zarzutu w przyczynieniu się do czasu trwania postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie należy się kwota 1000,00 zł sumy pieniężnej, uzasadniona okresem bierności organu i zlekceważeniem prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu powyższa kwota stanowi miarodajną rekompensatę dla strony skarżącej w kontekście jej argumentacji wskazującej na utratę wartości świadczeń z uwagi na inflację. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).