II SA/Łd 929/23

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu D. S., A. S. i A. B. wspólników S. spółki cywilnej z siedzibą w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 września 2023 roku nr KO.420.194.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. ał UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z 18 września 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – k.p.a.) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Gorzkowice z 28 lipca 2023 r. - mocą której, wskutek odwołania A. S., D. S. i A. B., wspólników S. s. c. z siedzibą w G., organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję o warunkach zabudowy z 1 marca 2023 r. i odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie instalacji paneli elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, z lokalizacją inwestycji na terenie części dz. nr [...],[...] obręb S.. gm. G. – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt spraw wynika, że 29 marca 2022 r. do Urzędu Gminy Gorzkowice wpłynął wniosek A. i D. S. oraz A. B., prowadzących działalność gospodarczą w ramach s. c. S., o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego powyżej. Wójt Gminy Gorzkowice wydał 3 sierpnia 2022 r. decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy terenu dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ową decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, decyzją z 16 września 2022 r. W następstwie Wójt Gminy Gorzkowice wydał ostateczną decyzję z 1 marca 2023 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą ustalił, z wniosku A. S., D. S. i A. B., wspólników S. s. c. z siedzibą w G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie części działki nr [...], [...], obręb S., gm. G.. W dniu 2 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, którym przekazano według właściwości wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 1 marca 2023 r. Postanowieniem z 8 maja 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § i k.p.a. Wójt Gminy Gorzkowice wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 1 marca 2023 r., gdyż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie uzyskano uzgodnienia z Dyrektorem Generalnych Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Pismem z 9 maja 2023 r. sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki realizacji projektowanej inwestycji przekazano do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. celem uzgodnienia (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z,p., w trybie art. 106 k.p.a.). Postanowieniem z 22 maja 2023 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji, a inwestor na to postanowienie nie wniósł zażalenia. Efektem powyższego była wspomniana na wstępie decyzja Wójta Gminy Gorzkowice z 28 lipca 2023 r., którą na podstawie art. 59 ust. 1, w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Gorzkowice uchylił decyzję o warunkach zabudowy z 1 marca 2023 r. i odmówił wydania, z wniosku A. S., D. S. i A. B., wspólników ww. s. c., warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uchylając ową decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przewiduje wznowienie postępowania gdy decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zaś rodzaje decyzji kończących wszczęte postępowanie wznowieniowe określa art. 151 k.p.a. Kolegium dodało, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, po wznowieniu z urzędu postępowania nie wydał decyzji administracyjnej, na podstawie art. 151 k.p.a., kończącej wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia. W sentencji zaskarżonej decyzji nie została ujawniona podstawa prawna, pozwalająca stwierdzić wydanie decyzji kończącej wszczęte postępowanie wznowieniowe. Również w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji i nie wyjaśnił zastosowanej podstawy prawnej wydania decyzji. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, po wznowieniu postępowania organ nie badał istnienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań organu pierwszej instancji w zakresie ziszczenia się w sprawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 1 pkt 6 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji nie wynika. dlaczego organ uznał, iż decyzja Wójta Gminy Gorzkowice z 1 marca 2023 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Organ nie wyjaśnił dlaczego uważa. że ww. decyzja z 1 marca 2023 r. powinna zostać uzgodniona z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., nie dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie. Zdaniem Kolegium organ powinien nie tylko wskazać na podstawie jakich przepisów dokonywane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale przede wszystkim wyjaśnić, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy dlaczego wymagane jest uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Takiego uzasadnienia nie zawiera decyzja organu pierwszej instancji, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Kolegium dodało, że stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy nie jest s. c., a zatem pisma należało doręczać każdemu wspólnikowi s. odrębnie, a nie s. jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Poza tym organ skarżoną decyzję doręczył Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., co by świadczyło, że uznał ten podmiot za stronę postępowania. Tymczasem podmiot działający jako organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidulanej, nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Organowi współdziałającemu, nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ powinien wyjaśnić w jakim charakterze w postępowaniu występuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji jest Wójt Gminy Gorzkowice, a nie Urząd Gminy w Gorzkowicach. W przedstawionych okolicznościach Kolegium, nie przesądzając o wyniku sprawy, uznało, że sprawa wymaga ponownego postępowania i oceny w pierwszej instancji. W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, wniesionym na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) A. S., D. S. i A. B., wspólnicy S. s. c. z siedzibą w G., zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy legitymującymi go do wydania decyzji reformatoryjnej i w efekcie umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnili, że SKO popełniło błąd proceduralny, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który wynikał z nieuprawnionego przyjęcia, iż sprawa wznowieniowa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia i nie mogła być przez organ drugiej instancji finalnie prawomocnie rozstrzygnięta. Zdaniem skarżących próżno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, która wskazywałaby na to w jakim to zakresie rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, innymi słowy zebrania dodatkowego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Samo stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., choć prawdziwe, to nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, a jedynie reformatoryjnej. SKO nie wskazało na zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego czy też okoliczności faktycznych, które mają być przedmiotem ustaleń. Oznacza to, że w istocie do wydania właściwej merytorycznie decyzji w sprawie wystarczało dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa. Nie zachodziła konieczność przeprowadzania ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew stanowisku SKO postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie zawierało braków uniemożliwiających wydanie decyzji reformatoryjnej. W ocenie skarżących SKO powinno wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie wznowieniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość i brak ustawowych przesłanek do wznowienia postępowania w ogóle. Zdaniem skarżących, wbrew zapatrywaniu organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania stanowiska innego organu, a z pewnością organu jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albowiem zamierzona inwestycja nie sąsiaduje z nieruchomością będącą w zarządzie GDDKiA. Zwrócono uwagę, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczalne w świetle aktualnych przepisów jest wystąpienie, a następnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości. Odwoływanie się zatem przez GDDKiA do rzekomej przesłanki sąsiedztwa zamierzonej inwestycji do nieruchomości władanej przez ten organ jest nieuzasadnione ponieważ obszar inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością będącą w zarządzie GDDKiA. Pierwotnie złożony wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został skutecznie zmodyfikowany i został wskazany inny dojazd z innej drogi (gminnej) zatem argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu w/w postanowienia GDDKiA w przedmiocie zjazdu jest bezprzedmiotowa. Wnioskodawca w tym zakresie nie złożył finalnie wniosku i nie powinno to być objęte przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Tak też powinno to ocenić SKO, merytorycznie i uznać, że nie było podstaw do wznowienia postępowania. SKO miało możliwość wydać decyzję merytoryczną, albowiem nie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie. Wystarczyło dokonać właściwej oceny prawnej sprawy, stwierdzić brak podstaw do wznowienia postępowania, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzyć. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw jest bezzasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wspomniany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena tego przepisu – jak wskazuje się w orzecznictwie – może pozostawać w związku z przepisami materialnoprawnymi w zakresie, w jakim wynika z nich zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia z uwagi na jego wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Ponadto w judykaturze wskazuje się, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisami art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18). Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki postępowanie dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postepowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 496/20). Podkreślić należy, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., II OSK 2846/12). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy wykazał, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie. Po pierwsze słuszne jest stanowisko Kolegium, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania nie wydał decyzji administracyjnej, na podstawie art. 151 k.p.a., kończącej wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia. W sentencji decyzji organ nie powołał podstawy prawnej wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Również w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji i nie wyjaśnił zastosowanej podstawy prawnej wydania decyzji. Tym samym sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że po wznowieniu postępowania organ nie badał istnienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań organu pierwszej instancji w zakresie ziszczenia się w sprawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 1 pkt 6 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego organ uznał, iż decyzja Wójta Gminy Gorzkowice z 1 marca 2023 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Wójt nie wyjaśnił, w oparciu o zarzuty skarżących i materiał dowodowy zgormadzony w sprawie dlaczego jego zdaniem decyzja z 1 marca 2023 r. powinna zostać uzgodniona z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Ł., a uzasadnienie decyzji nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz nie wskazuje jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, iż wystąpiła przesłanka wznowienia po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. albo art. 151 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz po jego przeprowadzeniu rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tym samym, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, organ bada jedynie kwestie natury formalnej, zaś po wydaniu tego postanowienia bada istnienie przesłanek wznowienia postępowania i ich wpływ na dotychczas zapadłe rozstrzygnięcie. Zależnie od wyników powyższych ustaleń organ rozstrzyga sprawę i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., ewentualnie art. 151 § 2 k.p.a. Wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na to, że postępowanie toczy się po wznowieniu, organ winien wyjaśnić i wykazać zaistnienie przesłanki wznowieniowej postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., którą powołano w postanowieniu z 8 maja 2023 r. i odzwierciedlić to w podjętym rozstrzygnięciu. Zauważyć jednocześnie należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy jest przy tym zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, niemniej jednak nie jest możliwe przenoszenie w całości postępowania do postępowania odwoławczego, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a. Zdaniem sądu, zasadnie w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego z uwagi na wadliwe przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, w ramach którego obowiązany był ocenić przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania i nie wydał jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. W istocie organ pierwszej instancji pominął tę regulację prawną, zawierając w wydanej przez siebie decyzji jedynie rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Już tylko to uchybienie uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Po wtóre zasadnie także Kolegium wskazało, że stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy nie jest s. c., przez co pisma należało doręczać każdemu wspólnikowi s. odrębnie. Tymczasem organ decyzję doręczył S. s. c.. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wspólnicy takiej s., a s. c. nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje s. c., są wspólnicy. Przysługuje im zatem status strony w postępowaniu administracyjnym i to wspólnikom powinna być doręczana decyzja. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji decyzję doręczył s., a nie poszczególnym wspólnikom. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy zasadą jest, że organ doręcza pisma każdej ze stron, chyba, że w sprawie wszczętej na wniosek wielu stron wskażą one w podaniu jedną jako upoważnioną do odbioru pism (art. 40 § 3 k.p.a ). Przy czym z akt niniejszej sprawy taka okoliczność nie wynika, zatem zastosowanie winna mieć ogólna reguła, że każdemu z uczestników doręcza się pismo/rozstrzygniecie. Po trzecie zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego, nie budzi wątpliwości okoliczność, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Jeżeli zatem organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93, z 26 stycznia 2016 r.; II OSK 1276/14). Wobec tego należy w realiach niniejszej sprawy jednoznacznie określić w jakim charakterze w postępowaniu występuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. Słuszne jest także stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji jest Wójt Gminy Gorzkowice, a nie Urząd Gminy w Gorzkowicach, którego pieczątka widnieje na pierwszej stronie decyzji. W tej sytuacji sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, mając także na uwadze, że uzasadnienie sprzeciwu odnosi się w istocie do wadliwego w ocenie stron przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, w tym w kwestii wadliwego zastosowania norm prawnych odnoszących się do konieczności uzgodnienia inwestycji z GDDKiA. W sytuacji tak istotnych braków postępowania organu pierwszej instancji rozstrzyganie merytoryczne przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Reasumując, wbrew zarzutom sprzeciwu, w kontrolowanej sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ABO