II OSK 516/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 789/20 w sprawie ze skargi M. T. i W. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2020 r., nr WOA.7722.76.2020.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. T. i W. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 789/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę M. T. i W. T., uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Szczecinie z dnia 3 lipca 2020 r., nr WOA.7722.76.2020.MK, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Ł. z dnia 11 maja 2020 r., nr PINB.5160.05.06.2020.BR, o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty na terenie działki nr [...], na granicy z działkami nr [...], nr [...], i nr [...], nr [...] oraz [...] z obrębu [...] w Ł., oraz nakazaniu zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym oraz nałożeniu na inwestorów stosownych obowiązków. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchybił obowiązkom wynikającym z art. 15, art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił kluczowej dla sprawy okoliczności, która została podniesiona w zażaleniu. Sąd wskazał, że zakres ustaleń faktycznych determinują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 P.b. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że wystąpiły podstawy do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., gdyż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na budowie wiaty na swojej działce bez wymaganego prawem pozwolenia. Zwrócić należy jednak uwagę, że skarżący w zażaleniu oświadczyli, że zrezygnowali z budowy wiaty decydując się na budowę ciennika ogrodowego, czyli konstrukcji pozbawionej zadaszenia, a następnie zdemontowali i usunęli z działki wzniesione częściowo elementy ciennika. Również w skardze podnieśli, że znajdujące się wcześniej na działce słupy ciennika zostały zdemontowane i z niej usunięte, przy czym miejsca, w których znajdowały się poprzednio słupy, zostały pokryte wylewką betonową. Zdaniem Sądu, niemożliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do nieistniejącego, w momencie wydawania decyzji, obiektu budowlanego. Jego rozebranie czyni zatem bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie takiego postępowania, gdyż nie można legalizować czy nakazywać rozbiórki obiektu, którego już nie ma. Dlatego jeżeli pojawiły się w trakcie postępowania administracyjnego nowe okoliczności to organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia czy istnienie przedmiot postępowania, stosownie do twierdzeń strony skarżącej. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia podniesionej przez skarżących okoliczności, mogącej mieć istotne wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu, dostrzeżone nieprawidłowości obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. We wskazaniach dla organu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań i niepowielania stwierdzonych uchybień proceduralnych. Przede wszystkim dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej powinien należycie wyjaśnić kwestię, czy doszło do zdemontowania elementów obiektu budowlanego. Okoliczność powyższa musi zostać stwierdzona z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej określonej w przepisach K.p.a., co wymagać będzie rozważenia możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Zachodniopomorski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do wniosku, że stan faktyczny nie został jednoznacznie ustalony, co spowodowało naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 15 K.p.a. i konieczne jest przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia tut. organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. T. i W. T. wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 K.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 2401/19. Ponadto z istoty postępowania administracyjnego, tj. ze względu na dynamikę postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek wydawać akty jurysdykcyjne na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie ich wydawania. Z punktu widzenia czasu, ta cecha jurysdykcji administracyjnej oznacza konieczność uwzględniania wszystkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły miedzy punktem zerowym (wszczęciem postępowania) a zredagowaniem rozstrzygnięcia (a przynajmniej przed subsumcją) – tak J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 128). Dlatego też w procedurze administracyjnej przewidziano (art. 136 K.p.a.) konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów, która to powinność mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wskazał, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest uzależnione od tego czy istnieje przedmiot tego postępowania (np. czy któryś z jego elementów zdezaktualizował się). Ma rację Sąd, że zakres postępowania legalizacyjnego wyznaczają przepisy art. 48 ust. 2 i 3 P.b., które dotyczą istniejącego obiektu budowlanego, który był realizowany lub został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli w trakcie postępowania legalizacyjnego zmienił się stan faktyczny, np. w wyniku rozbiórki przez inwestora obiektu budowlanego, który powstał samowolnie, to w sytuacji toczącego się postępowania administracyjnego, w tym przed organem II instancji, gdy inwestor podnosił, że doszło do rozebrania realizowanej samowolnie inwestycji, organ II instancji powinien tą argumentację potwierdzić na gruncie, celem ustalenia, czy w ogóle istnieje przedmiot postępowania i uzależnić od tego podjęcie dalszych rozstrzygnięć w sprawie. Stosowne obowiązki organu administracyjnego, w tym odwoławczego, wynikają z art. art. 7 i art. 77 oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., ponieważ także w drugiej instancji postępowania administracyjnego obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, która wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oczywiście powyższe nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Niemniej w odniesieniu do kwestii prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy mamy do czynienia obiektem, który powstał samowolnie, wręcz konieczne jest ustalenie na gruncie, podczas kontroli, czy rzeczywiście twierdzenia inwestora o rozebraniu (likwidacji) obiektu, w tym częściowym, znajdują potwierdzenie. Należy wskazać, że w przypadku samowoli budowlanej odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego jest uzależnione od tego, czy wszystkie elementy danego obiektu realizowanego samowolnie zostały usunięte z gruntu, w tym wskazywane przez inwestorów, ale też w skardze kasacyjnej przez organ "stopy fundamentowe", które – jak się wydaje z twierdzeń inwestora – pozostawiono na gruncie. W okolicznościach niniejszej sprawy – nie negując, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną – Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organ odwoławczy uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 15, art. 77 i art. 136 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił kluczowej dla sprawy okoliczności, która została podniesiona w zażaleniu (że "zrezygnowano z kontynuowania budowy i polecono wykonawcy zdemontowanie dotychczas wzniesionych elementów"). Taka zaś ocena Sądu uprawniała do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia Zachodniopomorskiego WINB w Szczecinie z dnia 3 lipca 2020 r., nr WOA.7722.76.2020.MK. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 i art. 136 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.