II OSK 704/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 397/20 w sprawie ze skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy Siedliszcze z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr VII/29/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siedliszcze oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 397/20 oddalił skargę G. H. na uchwałę Rady Gminy Siedliszcze z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr VII/29/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siedliszcze. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) (działki nr [...] i [...]), objętej planem miejscowym i leżącej na terenie oznaczonym w planie symbolem 2U przeznaczonym na cele lokalizacji usług nieuciążliwych z zakresu: gastronomii, kultury, oświaty, usług drobnych, usług biurowych, hotelowych, ochrony zdrowia i administracji. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na tym terenie na poziomie 30%. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej, a niezależnie od tego, przy jej podejmowaniu nie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa. Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca w dacie podejmowania spornej uchwały nie prowadziła na nieruchomości działalności gospodarczej, to nie można przyjąć, że dopuszczenie na tym terenie ściśle określonych form działalności, mogło jej zaszkodzić i ograniczyć swobodę działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego plan miejscowy jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedliszcze przyjętym uchwałą Rady Gminy Siedliszcze z 11 grudnia 2002 r. nr II/7/02, w którym działki skarżącej zostały zaliczone do terenu oznaczonego symbolem MU (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, w tym usługi publiczne). Brak szczegółowości Studium pozwalał na doprecyzowanie sposobu zagospodarowania poszczególnych działek w planie miejscowym. Skargę kasacyjną złożyła G. H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 106 § 3, art. 113, art. 133, art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wszechstronnej analizy dowodów, która była niezbędna do właściwego ustalenia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, ponieważ: a) skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w dacie podjęcia uchwały w sytuacji gdy ze złożonej informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie handlu detalicznego od 1 grudnia 1990 r.; b) interes prawny skarżącej był zabezpieczony, albowiem tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem w sytuacji gdy zmiana planu zniweczyła budowę i prowadzenie punktu handlowego skarżącej, które na dzień podjęcia uchwały jeszcze nie funkcjonowały na tym terenie, zatem skarżąca nie mogła skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199); - przez co Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego i skargę oddalił; 2. art. 147 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do działek nr [...] i [...], albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, albowiem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa dokonano w tej uchwale enumeratywnego wyliczenia rodzajów działalności gospodarczej możliwych do wykonywania na tych działkach, w sytuacji gdy gmina nie miała do tego uprawnienia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) oraz art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wadliwą wykładnię polegającą na ustaleniu, że ww. przepisy dają podstawę do wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu w obszarze zabudowy usługowej, podczas gdy wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi samodzielnej prawnej do zakazania prowadzenia działalności gospodarczej w jakimkolwiek zakresie, w efekcie wykorzystano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako instrument ograniczający chronioną konstytucyjnie swobodę działalności gospodarczej i nakładający ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych (w dziedzinie handlu); 2. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów skutkujące brakiem stwierdzenia naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa przez organy gminy podczas uchwalania miejscowego planu, w którym wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu na jednej z działek przeznaczonych pod zabudowę usługową, podczas gdy taka działalność została dopuszczona na działce sąsiedniej, również przeznaczonej pod zabudowę usługową, co dodatkowo świadczy o braku interesu publicznego we wprowadzeniu ograniczenia prawa własności i działalności gospodarczej w zakresie handlu na działce nr [...] i [...]; 3. art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące przyjęciem, że kwestionowany miejscowy plan jest zgodny z postanowieniami Studium. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na okoliczność ujawnienia przez skarżącą wobec organu zamiaru prowadzenia działalności handlowej na działkach nr [...] i [...] przed podjęciem uchwały, a tym samym istnienia naruszenia jej prawa lub uprawnienia w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. posiadania legitymacji czynnej w sprawie). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Dopiero spełnienie powyższych przesłanek umożliwia sądowi merytoryczne zbadanie sprawy. Nie jest to natomiast podstawa do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Badanie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy plan miejscowy istotnie narusza prawo i tym samym, czy istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej, stanowi następny etap postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca wykazała się interesem prawnym oraz podała okoliczności świadczące o tym, że został on naruszony. Wykazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym (działki nr [...] i [...]), oznaczonym w planie symbolem U2, który został przeznaczony na cele lokalizacji usług nieuciążliwych z zakresu: gastronomii, kultury, oświaty, usług drobnych, usług biurowych, hotelowych oraz ochrony zdrowia i administracji. Przeznaczenie w planie nie obejmuje natomiast handlu, na który to cel skarżąca zakupiła nieruchomość w 2006 r. Ponadto skarżąca kwestionuje wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony na tym terenie na poziomie 30%, jako uniemożliwiający jej posadowienie na nieruchomości odpowiednio dużego budynku. W tej sytuacji spełniony został warunek dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zapisy planu ograniczają prawo własności skarżącej (w następnym etapie postępowania badaniu będzie podlegała kwestia legalności tych ograniczeń). Przechodząc do kolejnego etapu rozpoznawania sprawy ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Sąd Naczelny w pełni akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Gminy Siedliszcze przy ustalaniu przeznaczenia działki skarżącej oraz sposobu jej zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. W pierwszym z nich jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z tym przepisem, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy stanowi zatem podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie, przy czym istotny jest tutaj stan na gruncie istniejący w dacie uchwalania planu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła nieruchomość w grudniu 2006 r., ok. siedem i pół roku przed przystąpieniem do sporządzania spornego planu miejscowego (uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta 15 maja 2014 r.) oraz ok. 8 i pół roku przed uchwalaniem planu (uchwała z 21 kwietnia 2015 r.). Do czasu uchwalenia planu nieruchomość nie została zainwestowana (brak zabudowań). Poza sporem też jest, że skarżąca nie brała udziału w procedurze planistycznej, nie zgłosiła żadnych wniosków ani uwag do projektu planu. Taki stan rzeczy brał pod uwagę organ gminy, realizując władztwo planistyczne i ważąc różne interesy - z jednej strony interes prywatny - właścicielki niezabudowanej nieruchomości, na której nie była prowadzona działalność gospodarcza, a z drugiej – interes publiczny (wspólnoty mieszkańców). W Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu (k. 163 i nast. akt adm.) podano, że jednym z celów opracowania planu jest zmiana funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej, położonej przy ulicy (...) w miejscowości Siedliszcze, na tereny zabudowy usługowej (U), tereny obsługi komunikacji i zieleni urządzonej (KS, ZP), tereny zabudowy usługowej i zieleni urządzonej (U, ZP) oraz tereny elektroenergetyki (E). Wskazano, że teren położony w miejscowości Siedliszcze przy ulicy (...) obejmuje powierzchnię 2,55 ha i jest na większości działek zainwestowany. Na tym obszarze zlokalizowana jest zabudowa usługowa (obiekt handlowy, dom kultury, skansen) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym z wbudowanymi usługami. W dalszej części Prognozy wskazano, że ustalenia planu w jednostce strukturalnej "(...)" mają charakter porządkujący. Projekt planu respektuje istniejący stan zagospodarowania. Wydzielono tereny zabudowy usługowej, w podziale na różne rodzaje usług. Wprowadzone na tym terenie ustalenia wpłyną na zachowanie ładu przestrzennego i będą miały pozytywny wpływ na jakość środowiska kulturowego. Ustalenia w zakresie ochrony środowiska oraz określone wskaźniki zagospodarowania będą gwarancją dbałości o stan i jakość środowiska. Podkreślono, że w wyniku realizacji ustaleń planu można spodziewać się zwiększonej emisji zanieczyszczeń i uciążliwości, takich jak: gazy, pyły, ścieki, odpady stałe, hałas. Dotyczy to przede wszystkim zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz terenów eksploatacji kopalin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że ingerencja w przysługujące skarżącej prawo własności miała swoje legalne uzasadnienie, albowiem przemawiał za tym interes publiczny związany z koniecznością zapewnienia lokalnej społeczności jak najszerszego katalogu usług zaspokających potrzeby mieszkańców w różnych dziedzinach życia. Rozwiązanie planistyczne polegające na wydzieleniu terenów zabudowy usługowej z podziałem na różne rodzaje usług jest słuszne i w pełni racjonalne. Gmina dąży w ten sposób do wypełnienia swoich obowiązków związanych z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ochrony zdrowia (pkt 5), edukacji publicznej (pkt 8), kultury (pkt 9) czy kultury fizycznej i turystyki (pkt 10). Z akt wynika, że teren przeznaczony pod usługi jest ograniczony, wokół niego przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ponadto jest w dużej mierze już zainwestowany. Zapisy planu miejscowego odnoszą się do tego, co może powstać w przyszłości na danym terenie, muszą przy tym uwzględniać istniejący stan na gruncie (na datę uchwalania planu). Na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, położonych wzdłuż ulicy (...). również przeznaczonych pod usługi (różnych rodzajów) w dacie podjęcia uchwały istniała już zabudowa. Na działkach nr [...] i [...] – bank i apteka (teren UA9, zainwestowany już w dacie uchwalenia poprzedniego planu miejscowego z 25 lutego 2004 r. nr XIII/69/04, por. Rozdział 3 Ustalenia szczegółowe. Jednostka strukturalna "A 0" Siedliszcze 7.1). Na terenie 1U obiekt handlowy (działki nr [...], [...] i [...]). Jedynie działka skarżącej (zlokalizowana między tymi terenami) pozostała niezabudowana, stąd organ mając na celu dywersyfikację usług przewidział usługi innego typu niż te już istniejące na działce sąsiedniej (handel). W odmiennym przypadku powstałyby dwa obiekty handlowe obok siebie, zaś inne potrzeby lokalnej społeczności pozostałyby niezaspokojone. Z tych względów zapisy przewidujące na terenie 2U usługi z zakresu: gastronomii, kultury, oświaty, usług drobnych, usług biurowych, hotelowych, ochrony zdrowia i administracji są zgodne z prawem. Podstawę dla wprowadzania ograniczeń w planie miejscowym w zakresie lokalizowania na danym terenie określonego rodzaju usług stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Stąd nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro ograniczenie wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel ma umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowi ograniczenie ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Nie są uzasadnione również zarzuty dotyczące ustalonego w planie dla terenu 2U wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 30%, albowiem taka wartość z jednej strony pozwala właścicielowi na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a z drugiej służy ochronie środowiska i zmniejszeniu uciążliwości terenów usługowych (dla sąsiadujących terenów zabudowy mieszkaniowej), na co zwrócono uwagę w Prognozie oddziaływania na środowisko. Wskaźnik powierzchni zabudowy na sąsiadujących terenach musiał natomiast być ustalony w oparciu o już istniejące na nich zabudowania. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący niezgodności zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedliszcze. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalenia Studium co do terenu MU, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, są bardzo ogólne i wskazują kilka dopuszczalnych funkcji tego terenu (pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską, mieszkaniową jednorodzinną, usługową, w tym usługi publiczne). Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Studium ukierunkowało planowanie miejscowe na ww. rodzaje zabudowy, natomiast rolą planu miejscowego jest przeznaczenie danych terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Oczywistym jest, że tak ogólne ustalenia Studium wymagają doprecyzowania w planie miejscowym. W tym stanie rzeczy nieskuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie doszło też do naruszenia zarzucanych przepisów Konstytucji RP. Wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.