II SA/Ke 717/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. W. Klimontowicz sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 18 września 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania L. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 21 czerwca 2023 r., znak: [...] [...] o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu położonego w K., ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że podstawę materialno - prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Podał, że 16 lutego 2023 r. K. M. współwłaścicielka spornej nieruchomości wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego w powyższym lokalu, uzasadniając, że od wielu lat mieszka on za granicą i nie przebywa w tym lokalu. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji dokonał słusznej interpretacji okoliczności faktycznych sprawy, poprzez przyjęcie, że niekwestionowany fakt opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego ma charakter dobrowolności i trwałości. Faktu tego nie mogą podważyć subiektywne, werbalne deklaracje skarżącego o zamiarze powrotu z zagranicy w bliżej nieokreślonym czasie i zamieszkaniu w spornym lokalu. Fakt wyjazdu za granicę przez skarżącego nie był kwestionowany tak naprawdę przez żadną ze stron postępowania. Skarżący podkreślił, że nie ma zamiaru rezygnować z możliwości pobytu w spornym lokalu, do którego przyjeżdża kilka razy w roku, posiada tam część swoich rzeczy i przekazuje środki na opłatę czynszu M. I., który twierdzi, że przebywa w tym lokalu w trakcie nieobecności skarżącego i "opiekuje się’’ tym lokalem w trakcie tej nieobecności. Zarządca budynku H. M. stwierdził, że przydział na sporny lokal otrzymał ojciec skarżącego, a skarżący zajmuje go bezumownie. Z informacji, które uzyskał od mieszkańców klatki wynika, że lokal obecnie zamieszkuje M. I.. Organ odwoławczy przychylił się do argumentacji organu pierwszej instancji, że widniejące na rachunkach nazwisko skarżącego, kredyt zaciągnięty przez M. I. nie potwierdzają zamieszkiwania L. S. w tym lokalu. Krótkie wizyty w lokalu również nie stanowią argumentu do odmowy wymeldowania. Bezspornym jest bowiem, że skarżący przebywa od 10 lat za granicą i tam koncentruje swoje codzienne sprawy. Fakt, że w lokalu, który był jego rodzinnym domem znajdują się różne przedmioty (bibeloty, sprzęt) należące do skarżącego nie świadczą o zamiarze pobytu stałego. Jest to okoliczność naturalna w takiej sytuacji. Potwierdza te fakty przeprowadzony dowód z oględzin - protokół z 12 maja 2023 r. Wojewoda podkreślił, że rezygnacja z przebywania w lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu - sytuacja, w której skarżący od około 10 lat przebywa za granicą (w lokalu mieszka inna osoba) i nie wykazał, że ponosi koszty jego trzymania bez wątpienia daje organom solidne podstawy, aby uznać, że ewentualne pobyty w miejscu pobytu stałego mają charakter odwiedzin, a sporny lokal w rozumieniu ustawy o ewidencji przestał być miejscem koncentracji jego życiowych spraw. Ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwolił Wojewodzie na konstatację, że opuszczenie przez skarżącego miejsca zameldowania nie miało charakteru, który kwalifikuje się do wydania decyzji o wymeldowaniu. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że w analizowanym stanie faktycznym doszło do opuszczenia przedmiotowego lokalu w sposób trwały i obecnie to nie w spornym lokalu koncentrują się jego życiowe sprawy. Twierdzenie, że skarżący nie zamierza na stałe pozostać za granicą, a wyjazd ma charakter zarobkowy, w okolicznościach tej sprawy jest jego subiektywną deklaracją, a sama subiektywna wola (zamiar) powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania. Ponadto sama deklaracja chęci powrotu do lokalu nie przesądza o charakterze pobytu, ponieważ o ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Wojewoda podkreślił, że nie kwestionuje, że wnioskowany do wymeldowania od czasu do czasu odwiedza miejsce stałego zameldowania, ma dostęp do mieszkania oraz, że w spornym lokalu znajduje się część jego rzeczy. Fakty te nie świadczą jednak o koncentracji spraw życiowych skarżącego w tym lokalu. Jeżeli osoba wnioskowana do wymeldowania bywa w lokalu, m.in. w związku z odwiedzinami rodzinnego domu, nocowaniem, czy też przechowywaniem rzeczy w mieszkaniu, to nie można przyjąć, że zamieszkiwaniem w danym lokalu jest jakikolwiek, nawet regularny kontakt z tym lokalem, czy też jakakolwiek forma korzystania z niego. Związek danej osoby z danym lokalem musi przybrać na tyle intensywną postać, aby można było uznać, że lokal ten jest miejscem koncentracji życiowych interesów danej osoby. Zdaniem Wojewody, utrzymywanie zameldowania skarżącego w powyższej sytuacji prowadziłoby tylko do podtrzymywania fikcji meldunkowej, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Biorąc zatem pod uwagę, że celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji oraz fakt, że przedstawiony stan faktyczny i całokształt zachowań skarżącego wskazuje na to, że lokal w którym jest zameldowany na stałe przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych czyli miejscem pobytu stałego w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności organ odwoławczy orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wniósł L. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 35 oraz art. 25 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący wypełnił przesłanki przewidziane w tych przepisach i opuścił sporny lokal, gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie miał i nie ma zamiaru opuszczenia lokalu, który zajmuje na pobyt stały a jego nieobecność w lokalu jest czasowa i wynika z wykonywanej przez niego pracy poza granicami kraju. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że co prawda pracuje za granicą jednak nie może to być powodem jego wymeldowania bowiem kilka razy w roku przebywa w lokalu w K. za który regularnie płaci czynsz. Wskazał, że zeznania H. M. w sposób ewidentny są sprzeczne z zeznaniami osoby zajmującej lokal, a to świadka M. I., który po wprowadzeniu do mieszkania wskazał na przedmioty należące do skarżącego. Okoliczność, że H. M. nie widuje skarżącego może wynikać stąd, że w tej nieruchomości zamieszkuje dopiero od około 2 lat, co zważywszy na okresy pobytu skarżącego w kraju może powodować, że osoby te się nie widują. Skarżący podniósł, że w okresie od wszczęcia postępowania dwukrotnie w trakcie urlopu był w kraju i zamieszkiwał w lokalu, z którego został wymeldowany. Nigdy skarżący nie podjął decyzji o zamiarze na stałe opuszczenia zajmowany przez siebie lokal. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie organu o jego wymeldowaniu z pobytu stałego w spornym lokalu jest błędne. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie i zmianę w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. poprzez umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie 14 marca 2024 r. stawiła się Prokuratur Prokuratury Okręgowej w K. - W. K., która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") i wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, że skarżący przelewa pieniądze na pokrycie czynszu na konto M. I.. Dodał, że może złożyć kopie dokonanych przelewów. Skarżący oświadczył, że jeszcze dwa lata będzie pracował w Anglii, do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministacyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymeldowaniu L. S. z pobytu stałego z lokalu położonego w K. przy ul. [...]. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowo prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie musi odpowiadać określonym wymogom procesowym tak, aby można było uznać, że wydana w jego następstwie decyzja odpowiada prawu. Obowiązkiem organów jest więc w pierwszej kolejności podjęcie wszelkich prawem dozwolonych czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na uwadze słuszny interes obywateli, jak i interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego organ zobowiązany jest do jego rozpatrzenia w całości (art. 77 k.p.a.), dokonując oceny czy dana, istotna dla sprawy okoliczność faktyczna została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego winna również znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że wydanie decyzji o wymeldowania z pobytu stałego L. S. wymagało od organów wszechstronnych ustaleń w zakresie dotyczącym spełnienia przesłanek do zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Prowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej wymeldowania każdorazowo musi być nakierowane na ustalenie, czy opuszczenie przez daną osobę lokalu nosi cechy trwałości i dobrowolności. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a ustalenia faktyczne organu w zakresie spełnienia przesłanek do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z lokalu w K. przy ul. [...] uznać należy za przedwczesne. W tej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżący nie zamieszkuje ww. lokalu, przebywa w Anglii i tam pracuje. Wątpliwości interpretacyjne rodzą się przy ustalenie, czy skarżący opuścił miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy. Słusznie organy podkreślają, że opuszczenie miejsca pobytu stałego ma być dobrowolne i trwałe, by wymeldowanie było skuteczne. Jednak to dalej nie wyjaśnia jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie, czy przesłanki z art. 35 ustawy zostały spełnione. Mając na uwadze wielość stanów faktycznych jakie mogą w takich przypadkach wystąpić trudno o przyjęcie uniwersalnej reguły. Jednak wskazać można na takie elementy stanu faktycznego, które muszą zaistnieć, aby organ miał podstawy do wymeldowania lub odmowy wymeldowania. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie takich kluczowych ustaleń koniecznych do jej rozstrzygnięcia zabrakło. Zgodnie z art. 2 ustawy, ewidencja ludności polega na rejestracji określonych w ustawie podstawowych danych identyfikujących tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych. Z kolei stosownie do art. 35 ustawy organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Takie brzmienie cytowanego przepisu oznacza, że warunkiem wymeldowania z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie lokalu. Sąd podziela wywody organu dotyczące opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędnej przesłanki wymeldowania, określonej w art. 35 ustawy. Opuszczenie miejsca pobytu stałego winno być jednak rozumiane, jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Stwierdzić zatem należy, że wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu, zaś wskazane w art. 35 ustawy przesłanki umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny. Dlatego też, skoro wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących ustania pobytu określonej osoby w dotychczasowym miejscu pobytu stałego, to - analogicznie jak przy zameldowaniu - źródłem powinności dokonania tej czynności przez organ administracji jest sam fakt opuszczenia tego miejsca przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Z kolei o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123). W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że w celu uznania dobrowolnego charakteru opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy stwierdzić, że takie działanie wynika z własnej woli zainteresowanego - nie zaś z powodu presji czy bezprawnego działania innych osób. Innymi słowy, o dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem - nie zaś rezygnacja wywołana przymusem fizycznym czy psychicznym osoby trzeciej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 468/12, LEX nr 1248682). Podjęcie pracy za granicą ze zrozumiałych względów połączone jest zawsze z opuszczeniem dotychczasowego miejsca zamieszkiwania. Dlatego, zdaniem Sądu, sam fakt zatrudnienia za granica nie stanowi wystarczającej podstawy do wymeldowania bądź odmowy wymeldowania. Aby ocenić czy mamy do czynienia z opuszczeniem miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy konieczne jest jednoznaczne ustalenie, gdzie w dacie orzekania znajduje się centrum życiowe danej osoby i w którym miejscu koncentrują się jej najważniejsze sprawy osobiste. Jak wskazuje się w orzecznictwie, fakt przebywania przez większość miesięcy w roku poza granicami Polski związany z pracą nie stanowi przeszkody posiadania stałego miejsca zameldowania w Kraju. Wyjazdy i powroty do miejsca pobytu stałego są zjawiskiem normalnym. Pochopne jest wyprowadzanie wniosku o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania w okolicznościach związanych z pracą za granicą. W ocenie Sądu, w celu ustalenia gdzie znajduje się centrum życiowe danej osoby należy wyjaśnić szereg okoliczności, których katalog uzależniony jest od danej sprawy. Przykładowo będą to: powód świadczenia pracy za granicą, częstotliwość przyjazdu do Polski i utrzymywanych kontaktów z bliskimi w Kraju, partycypowanie w kosztach utrzymania lokalu, założenie rodziny za granicą i sprecyzowane plany powrotu do Polski. W realiach tej sprawy organ przedwcześnie, bez szczegółowego wyjaśnienia okoliczność istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustalił, że skarżący opuścił miejsce pobytu stałego. Przyjęte przez organ tezy i dowody nie przekonują, że skarżący w sposób trwały i definitywny zerwał więź z lokalem i co za tym idzie trwale opuścił miejsce zamieszkania. Lektura akt sprawy dowodzi, że organ w lutym 2023 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień na które strona nie odpowiedziała. Skoro jednak skarżący ustanowił pełnomocnika w toku postepowania administracyjnego to organ powinien skierować powyższe wezwanie do tego pełnomocnika. Z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu rozprawy sądowej wynika, że jeszcze dwa lata będzie on pracował w Anglii, tj. do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Po upływie tego okresu skarżący planuje wrócić do Polski. Nadto organ ustalił, że M. I. opłaca czynsz za lokal, ale nie wezwał skarżącego do przedstawienia dowodów, że to faktycznie skarżący przekazuje środki na pokrycie czynszu na konto M. I.. W tym miejscu przypomnieć organowi należy, że tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi podstawę do zastosowania art. 35 ustawy i wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania. Sumując, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji naruszyły wskazane na wstępie przepisy postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Orzekając ponownie organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej rozważania, wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i mając na uwadze art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownego postępowania w sprawie organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe, we wskazanym wyżej kierunku.