I SAB/Wr 83/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia WSA Tadeusz Haberka,, Piotr Kieres,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 12 września 2023 r., sprawy ze skargi: I. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400,00 (czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Obywatelka U. I. F. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda/organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wraz z załączonymi dokumentami, w dniu 11 marca 2022 r. (data prezentaty na wniosku złożonym osobiście). Tego samego dnia w siedzibie organu pobrano od niej odciski palców, a ponadto odebrano kserokopie stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu. Strona otrzymała także zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją o sposobie liczenia terminu do jego zakończenia i ze standardowym pouczeniem o treści odnośnych przepisów prawnych. 1.2. Następnie Wojewoda sporządził, datowane na dzień 8 sierpnia 2022 r., wystąpienie z pytaniem do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.3. Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. (nadanym na poczcie w dniu 12 lipca 2022 r.) Strona przedłożyła organowi zaktualizowany – z uwagi na zmianę stanowiska pracy – załącznik nr 1 do wniosku. W dniu 19 października 2022 r. wpłynęła do Wojewody prośba Strony, aby w sprawie została wydana decyzja. Z kolei w dniu 9 lutego 2023 r. organ otrzymał od niej (nadane pocztą w dniu 7 lutego 2023 r.) kolejną prośbę o wydanie decyzji, a ponadto ponaglenie na przewlekłość w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz na brak załatwienia sprawy w terminie. 1.4. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Wojewoda udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14 lutego 2026 r., a ponadto pismem z tej samej daty zawiadomił, że pozostawia bez rozpoznania jej ponaglenie z dnia 7 lutego 2023 r., wskazując, że – zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa pomocowa) – w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ "w związku ze sprawą wydania karty pobytu", wniesionej do Wojewody w dniu 10 lutego 2023 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 10 marca 2023 r.), Strona zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. o sposobie i terminach rozpoznania sprawy, a to: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do "wygenerowania i wydania karty pobytu" w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że jej wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie zawiera braków formalnych, a sprawa jest nieskomplikowana i – mimo że przepisy przewidują na jej załatwienie 60 dni – powinna być załatwiona w ciągu miesiąca. Tymczasem, chociaż złożyła prośby o wydanie decyzji i ponaglenie, sprawa wciąż nie jest załatwiona. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zawiadomieniem z dnia 11 marca 2022 r. wszczął postępowanie z wniosku Strony, że w dniu 15 lipca 2022 r. dosłała ona nową dokumentację, co wydłużyło o 60 dni termin na załatwienie sprawy oraz że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę zostało wydane w dniu 14 lutego 2023 r. i doręczone Stronie wraz z informacją, że na wydanie karty pobytu – w związku z dużą ilością wydawanych zezwoleń – oczekuje się około 3 miesięcy. Negując fakt pozostawiania w prawnie nieusprawiedliwionej zwłoce, organ wskazał, że – zgodnie z art. 100d ustawy pomocowej – w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W ocenie Wojewody w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie, o którym mowa – zgodnie z art. 100c ust. 3 w stosunku do Wojewody nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. 3.1. Skarga jest zasadna. Wskazać trzeba na wstępie, że bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie nie odnosiła się do postępowania w zakresie wydania karty pobytu, lecz do postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona w żądaniu skargi wprawdzie wskazywała na zobowiązanie organu do wydania karty pobytu, lecz – zważywszy, że występuje w sprawie samodzielnie – to przedmiot zaskarżenia należy oceniać w oparciu o okoliczności sprawy przytoczone w uzasadnieniu skargi i wynikające z chronologii postępowania. Z tego punktu widzenia oczywistym i logicznym jest, że Skarżąca, wnosząc skargę w dniu 9 lutego 2023 r., nie wiedziała, że 5 dni później Wojewoda wyda decyzję zgodnie z jej wnioskiem. Zarzucana przez nią bezczynność i przewlekłość po stronie organu mogła się zatem wiązać jedynie z brakiem rozpoznania wniosku złożonego w dniu 11 marca 2022 r. i tej zwłoki dotyczyło ponaglenie wniesione w dniu 7 lutego 2023 r. W ocenie Sądu, Strona zapewne błędnie utożsamiła wydanie zezwolenia z wydaniem karty pobytu, co jest o tyle zrozumiałe, że to kartą pobytu, a nie decyzją o zezwoleniu na pobyt, legitymuje się i posługuje się na co dzień cudzoziemiec, przebywając na terenie RP i występując przez organami administracji, jednostkami służby zdrowia, bankami oraz innymi instytucjami usługowymi. Powyższe należało zatem odpowiednio uwzględnić w ostatecznym sposobie określenia przedmiotu sprawy. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku). W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, podkreślić należy, że skarga wpłynęła po tej dacie, jak również odnosi się do 11-miesięcznego okresu po tej dacie, licząc od dnia złożenia wniosku, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. Podkreślić także należy, że nowelizacja wprowadza odmienne terminy załatwienia spraw, co – w porównaniu z poprzednimi regulacjami – powoduje dla Strony zmianę jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). W dalszych rozważaniach, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, powoływane będą zatem przepisy ustawy o cudzoziemcach, uwzględniające nowelizację. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. 3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.8. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 11 marca 2022 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (przepis ten – jako szczególny – wyłącza zastosowanie 35 § 3 k.p.a.), a także art. 35 § 1, art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że – mimo kompletności wniosku – pierwszą czynnością, jaką po jego wpływie organ podjął z własnej inicjatywy, dopiero na początku sierpnia 2022 r., czyli po 5 miesiącach braku jakiejkolwiek własnej aktywności, było zwrócenie się ze standardowym zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Dalsze czynności do daty wniesienia przez Skarżącego ponaglenia, a następnie skargi, już nie wystąpiły. Gromadzenie materiału dowodowego w sprawie odbywało się zatem tylko z własnej inicjatywy Strony. W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z tak prostą czynnością jaką jest skierowanie stosownego zapytania do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne i państwowe w sytuacji, gdy sam wniosek nie zawiera braków formalnych wniosku i że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie powinien wezwać ją do przedłożenia dodatkowych dokumentów potrzebnych do uwzględnienia wniosku. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej strony składającej wniosek nieobarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wystąpieniu z zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne i państwowe, jest tak samo oczywisty, jak obowiązek dokonania takiego wystąpienia przez organ, co wynika wprost z ww. już przepisów ustawy o cudzoziemcach. Należy też wskazać, że w sprawie doszło do nieuzasadnionego pozostawienia ponaglenia Strony bez rozpoznania. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. (czyli ponad miesiąc po złożeniu wniosku przez Skarżącą) ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej zakresu podmiotowego, przedmiotowego i czasowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz w p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. To samo odnosi się do art. 100d wprowadzonego do ustawy pomocowej z mocą wsteczną dopiero z dniem 1 stycznia 2023 r. (por. art. 1 pkt 32) w związku z art. 36 pkt 1) lit. e) ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2023 r., poz. 185). Skarżąca jest wprawdzie obywatelką u., lecz nie należy do kręgu cudzoziemców, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na to państwo, a tylko do cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo, którzy uciekali(-ją) z terytorium Ukrainy przez tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą. Wynika to z brzmienia art. 1 pkt 1) i art. 2 pkt 2) ustawy pomocowej, które nie wyłączyły obowiązku legalizacji pobytu obywateli ukraińskich przybyłych do Polski i przebywających wciąż na jej terenie RP jeszcze przed datą wybuchu konfliktu na Ukrainie. Skarżąca natomiast – jak wynika z jej wniosku (por. część III) – wjechała na teren RP w dniu 14 stycznia 2020 r. i od tego czasu na nim przebywa, a wcześniej przebywała na terytorium Polski w okresach: 16.06.2000-14.11.2020 i 5.07.2021-25.12.2021. Odnosząc się natomiast do – formułowanych dotychczas w innych tego typu sprawach – twierdzeń organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta trwa już od kilku lat i – chociaż w ostatnim roku uległa istotnej poprawie – to jednak powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. W niniejszej sprawie od wystąpienia z zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne w dniu 8 sierpnia 2022 r., Wojewoda nie podjął żadnych działań, chociaż najpóźniej po upływie kolejnego miesiąca dysponował materiałem pozwalającym – jak widać – na wydanie żądanego zezwolenia. Do momentu wniesienia skargi przez ponad 5 miesięcy w sprawie, która była gotowa do rozstrzygnięcia, nie działo się nic. Sekwencja i zbieżność czasowa dat ponaglenia, skargi i decyzji, pozwala przyjąć, że ten przejaw aktywności organu związany był najprawdopodobniej z koniecznością przekazania akt administracyjnych do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, co jednakowoż trwało wyjątkowo szybko na tle innych tego typu spraw, bowiem nastąpiło w ustawowym terminie 30 dni od wpływu skargi (por. art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z tych też względów Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłość i bezczynność po stronie organu administracji miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Wobec wydania przez Wojewodę opisanej wyżej decyzji jako aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego wydania w określonym terminie jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 400,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano już za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego, wbrew temu, jak w skardze została ona określona. 3.12. Sąd uznał, że – wobec przyznania Stronie przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno oraz wydania aktu kończącego postępowanie z jej wniosku – wymierzanie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest już potrzebne, tym bardziej, że jest ona fakultatywna. 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składał się zatem jedynie uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł. 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.