II SAB/Go 119/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P.C. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego P.C. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego P.C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gorzów Wlkp., dnia listopada 2023 r. Sygn. akt II SAB/Go 119/23 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Jarosław Piątek UZASADNIENIE P.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza zarzucając organowi: - naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a, d, e oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2023 r., a udzielenie informacji innej, nieobjętej wnioskiem, - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust 1 piet 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, o które wnioskował skarżący we wniosku. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu 24 lipca 2023 r. złożył wniosek do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wniosku/zawiadomienia Burmistrza znak: [...] z dnia [...] maja 2023 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] złożony do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, 2. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] złożony do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, załącznik do w/w wniosku, 3. wniosku Burmistrza ws. wycofania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] złożony do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział. Następnie skarżący wskazał, iż dnia 3 sierpnia 2023 r. otrzymał maila, w którym został poinformowany, że Burmistrz obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (...). W załączeniu do odpowiedzi przesłano skarżącemu skan wniosku inwestora w sprawie wycofania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji Budowa restauracji [...] z infrastrukturą towarzyszącą (...) oraz skan Decyzji Burmistrza w sprawie postanowienia o umorzeniu na wniosek inwestora postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (...). Poza wymienionymi dokumentami organ nie przesłał skarżącemu żądanych przez niego dokumentów urzędowych, w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzji o uzgodnieniu warunków zabudowy przesłanej w ramach uzgodnienia do GDDKiA. Zdaniem skarżącego, doszło zatem do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W opinii skarżącego organ uczynił to celowo i świadomie, ponieważ skarżący żądał informacji, które zamierzał zweryfikować w związku z otrzymaniem od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad informacji, iż toczyło się postępowanie z wniosku Burmistrza o uzgodnienie warunków zabudowy dla w/w inwestycji, z której wynikają inne daty dokumentów. Dalej skarżący podniósł, iż pomimo kolejnych wezwań do udostępnienia dokumentów skierowanych do organu, nie zostały mu one udostępnione. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania, względnie oddalenie skargi oraz o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności, w tym, że wobec treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaprzeczył, jakoby działał celowo i świadomie, udzielając skarżącemu informacji i dokumentów innych, aniżeli wynikające ze złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że otrzymuje wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej od skarżącego w różnych sprawach i każdorazowo je analizuje i udziela jak najpełniejszych odpowiedzi. W sprawie objętej skargą skarżący złożył w dniu 24 lipca 2023 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ramach którego wnioskował o udostępnienie informacji w następującym zakresie zgodnie z aktualnym stanem: (...) wymieniając przy tym enumeratywnie dokumenty. Organ po analizie złożonego wniosku i zawartym w jej treści wprost wskazaniu, że wolą skarżącego jest uzyskanie danych i informacji stanowiących aktualny stan, udzielił skarżącemu pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. wysłanym na wskazany adres poczty elektronicznej, odpowiedzi, w której wskazał, że zgodnie z aktualnym stanem Burmistrz obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach położonych w [...]. Nadto skarżącemu wskazane zostało, że Burmistrz wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na wycofanie wniosku przez inwestora. Do przesłanego skarżącemu pisma stanowiącego odpowiedź na złożony wniosek załączone zostały stosowane dokumenty w postaci decyzji umarzającej nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz wniosku inwestora. Organ zaznaczył, że kierując się wprost treścią złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2023 r. oraz zawartego w nim żądania uzyskania informacji zgodnych z aktualnym stanem, dochowując obowiązków z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w zakresie terminu i sposobu udostępnienia informacji publicznej, przekazał skarżącemu odpowiedź. Skarżący po otrzymaniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. złożył wniosek o udzielenie pełnej odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, na który również otrzymał odpowiedź. Organ wprost wskazał skarżącemu, że zgodnie z aktualnym stanem odpowiedź zawarta została w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. W takim stanie faktycznym, w ocenie organu, nie ma podstaw do formułowania jakichkolwiek zarzutów, w szczególności nie ma podstaw do formułowania zarzutu braku udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz naruszenia uprawnienia skarżącego do wglądu do dokumentów urzędowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a,a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2023 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd uznał, że zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Nie ulega wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).Zatem wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r.,II SAB/Sz 162/16, CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony organowi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie złożył pisemny wniosek drogą elektroniczną, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej. Z akt administracyjnych sprawy, odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ wynika, że skarżącemu udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez niego zakresie za pośrednictwem drogi elektronicznej w dniu 5 września 2023 r. W sytuacji zatem, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).