II OSK 464/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 1313/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi N.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz N.H. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 1313/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę N. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 23 września 2022 r., tj. po wydaniu przez organ decyzji z 28 września 2021 r. Zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, pomimo że była ona niedopuszczalna z uwagi na to, że została wniesiona przed wydaniem decyzji przez organ. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej skarżąca podała, że odrzucenie skargi wynikało z błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ skarga nie została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ (po 28 września 2021 r.), tylko wcześniej, tj. 22 marca 2021 r. W tym dniu została nadana listem poleconym do organu. Jako dowód na powyższą okoliczność skarżąca przedstawiła potwierdzenie nadania przesyłki poleconej do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 marca 2021 r. – kopia z książki nadawczej oraz wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej dla przesyłki nr [...]. Z informacji ze strony internetowej Poczty Polskiej wynika, że powyższa przesyłka została doręczona do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 24 marca 2021 r. Zdaniem skarżącej, od tego czasu w postępowaniu nie podejmowano żadnych czynności, dlatego w dniu 5 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego po uzyskaniu informacji telefonicznej z sekretariatu WSA we Wrocławiu, że do tej pory skarga N. H. nie została zarejestrowana w sądzie, zwrócił się do Kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w celu udzielenia informacji na temat skargi. Jako dowód skarżąca przedstawiła pismo z 5 sierpnia 2022 r. oraz dowód nadania powyższego pisma. W odpowiedzi na powyższe pismo organ przesłał pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 września 2022 r. wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej w sprawie trzech skarg złożonych w urzędzie, w tym skargi N. H., informując, że "w zasobach poprzedniego urzędnika nie odnaleziono złożonych skarg" i prosząc "o ich ponowne przesłanie w celu przekazania do WSA". Skarżąca złożyła dowód w postaci wydruku wiadomości e-mail z 21 września 2022 r. W rezultacie pełnomocnik w dniu 23 września 2022 r. ponownie przekazał odpis skargi na przewlekłość z 20 marca 2021 r. do organu z uwagi na jej zagubienie przez organ (dowód: pismo z dnia 23 września 2022 r.). Dopiero po powyższych działaniach pełnomocnika organ przekazał skargę do sądu. Zdaniem skarżącej, skarga została więc złożona 22 marca 2021 r., a organ nie przekazał jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w ciągu 30 dni, co powinien uczynić zgodnie z przepisami. Dopiero po interwencji pełnomocnika w dniu 5 sierpnia 2022 r. organ zainteresował się skargą. Fakt, że skarga została zagubiona lub w inny sposób zniknęła z akt sprawy nie powinien obciążać strony postępowania. Błędnie zatem zastosowano w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 2. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożenie skargi na przewlekłe postępowanie było niedopuszczalne, bowiem złożona została po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, tj. po 28 września 2021 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uchybienie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie polegało na nieprawidłowym ustaleniu daty złożenia skargi do sądu. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że skarga została złożona w dniu 23 września 2022 r. Nie dostrzegł jednak, że w tej dacie skarżąca przesłała skargę ponownie, po ustaleniu przez jej pełnomocnika, że skarga nadana 22 marca 2021 r. nie została przesłana do sądu z winy organu. 3. Z akt sądowych sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę opatrzoną datą 20 marca 2021 r. wraz z poświadczonym za zgodność z oryginałem potwierdzeniem uiszczenia wpisu od skargi ze stemplem pocztowym z datą 20 marca 2021 r. (k. 4 akt sądowych) oraz uwierzytelnioną kopią pełnomocnictwa. W piśmie zawierającym odpowiedź na skargę z dnia 26 października 2022 r. organ wskazał, że odpowiedź dotyczy skargi "z dnia 20 marca 2021 r., doręczonej do organu w dniu 26 września 2022 r.". Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że takie oznaczenie skargi mogło wprowadzić Sąd pierwszej instancji w błąd co do daty złożenia skargi. Podkreślenia jednak wymaga, że organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie kwestionował daty wniesienia skargi do tego organu, lecz przedstawił merytoryczną argumentację odnoszącą się do zarzutów skargi na przewlekłość z 20 marca 2021 r. Już powyższe informacje powinny były skłonić Sąd pierwszej instancji do przeprowadzenia czynności prowadzących do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie ustalenia daty wniesienia skargi do sądu. Sąd w zaskarżonym postanowieniu pomija jednak powyższe okoliczności za datę wniesienia skargi przyjmując datę przesłania jej kopii do organu w dniu 23 września 2022 r. 4. Powyższe błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji potwierdzają dowody przedstawione przez skarżącą w skardze kasacyjnej. We wniosku o udzielenie przez organ informacji na temat złożonej skargi (k. 43 akt sądowych) skarżąca wskazała, że do dnia złożenia tego wniosku nie otrzymała informacji na temat przekazania jej skargi z 20 marca 2021 r. do właściwego sądu. W odpowiedzi na powyższe pismo pracownik organu za pośrednictwem wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną z dnia 21 września 2022 r. (k. 45 akt sądowych) oznajmił, że między innymi w sprawie skargi N. H., "do dnia dzisiejszego w zasobach po panu [...], nie odnaleziono skargi. Jeżeli to możliwe proszę o przesłanie odpisu skargi, w celu przekazania jej do WSA wraz z aktami sprawy". Informacja ta potwierdza, że organ nie kwestionował faktu złożenia skargi za pośrednictwem organu przez N. H. Przeciwnie, można z tej informacji wyprowadzić wniosek, że najprawdopodobniej skarga zaginęła z winy pracownika organu. Dodatkowo skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej dowód nadania przesyłki o numerze [...] w dniu 22 marca 2021 r. (ksero z książki nadawczej) oraz wydruk ze strony Poczty Polskiej zawierający informację o doręczeniu przesyłki o tym numerze do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 24 marca 2021 r. Sąd pierwszej instancji co prawda nie posiadał tych informacji w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jednak nie ulega wątpliwości, że miał podstawy by sądzić, że skarga została złożona do organu przed wydaniem decyzji w sprawie. Już sama ta wątpliwość powinna była skłonić Sąd do podjęcia działań służących ustaleniu prawidłowej daty wniesienia skargi, w tym mógł wystąpić do strony o przesłanie potwierdzenia nadania przesyłki i innych dowodów, czego zaniechał. 5. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że postanowienie Sądu pierwszej instancji zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych, z których następnie wyprowadzono błędne wnioski natury prawnej. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw by uznać, że skargę wniesiono w dniu 23 września 2022 r., skoro z materiału dowodowego wynika, że skarga została nadana w dniu 22 marca 2021 r. Strona postępowania, dochowująca należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy, nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowego działania organu, w tym przypadku polegającego na zagubieniu skargi i w konsekwencji braku jej przekazania do właściwego sądu, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Gwarantem powyższego jest zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej określona w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2000 ze zm.), której naruszeniem jest działanie organów administracji wbrew przepisom postępowania oraz tzw. kulturze administrowania (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2019, s. 97). 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).