II OSK 796/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/14 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 862/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku R. S. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] czerwca 1986 r., udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w R. nr [...] gm. [...] (obecnie R., ul. [...] działka nr ew. [...]). Na powyższe postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2013 r. R. S. złożyła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] czerwca 1986 r., właścicielką działki nr ew. [...] (jak również adresatem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę) była R. S. Obecnie właścicielem działki inwestycyjnej jest D. J., który nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 marca 2005 r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Jakkolwiek R. S. była adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak z akt sprawy wynika, że obecnie nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do działki nr ew. [...], jak również wzniesionego na ww. działce budynku mieszkalnego. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem, interes prawny musi być aktualny. Ocena interesu prawnego następuje bowiem na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i orzekanie przez właściwy w sprawie organ. Zatem organ orzeka w tym zakresie w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] czerwca 1986 r. Również sama skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. udzielającej jej pozwolenia na budowę. Nie jest sporne, iż w chwili złożenia wniosku nie posiadała ona żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty przedmiotowym pozwoleniem. Co więcej obiekt ten jest zrealizowany i nie toczy się żadne postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanymi, ani nadzoru budowlanego, które mogłoby zakończyć się nałożeniem na skarżącą jakichkolwiek obowiązków np. wynikających z art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie można stwierdzić ażeby skarżąca posiadała prawo do żądania weryfikacji decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Nie może zmienić tego stanowiska fakt, że R. S. jest adresatką decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że sprzedaż nieruchomości nie pociągała za sobą przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W doktrynie utrwalił się pogląd, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie tego ostatniego przepisu jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, przeniesienie własności zabudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1986 r. nieruchomości spowodowało utratę po jej stronie aktualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że z chwilą nabycia tej nieruchomości wszelkie ewentualne obowiązki z nią związane, w tym również wynikające z prawa budowlanego przeszły na nabywcę – D. J. W ocenie Sądu nie ma także racji skarżąca, że organ przy ustalaniu interesu prawnego pominął fakt, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji stronom w tym również skarżącej przysługiwać będzie prawo żądania odszkodowania. Odpowiedzialność odszkodowawcza organów administracji za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności nie jest abstrakcyjna. Podmiot, który domaga się takiego odszkodowania musi bowiem wykazać po pierwsze, że szkoda taka, w określonej wysokości powstała, po drugie że istnieje związek przyczynowy pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji, a tą szkodą. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę prowadzić powinno do wszczęcia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Wszelkie obowiązki określone w ustawie - Prawo budowlane winny być wówczas nakładane na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego i to one, ewentualnie, poniosą szkodę wynikającą z konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro skarżąca na datę składania wniosku nie należała do kręgu tych podmiotów i nie wykazała takiego interesu prawnego nie można zarzucić organom administracji wadliwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast ewentualne roszczenia regresowe również winny być oceniane w postępowaniu, dla którego dochodzenia właściwy jest sąd powszechny. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. wniosła R. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania wskazanych powyżej, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie zbadały kwestii, czy skarżącą ma status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy po sprawdzeniu w/w zagadnienia organy doszłyby do wniosku, że skarżąca powinna jednak być stroną postępowania, a złożony przez nią wniosek powinien zostać rozpoznany pod względem merytorycznym, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie będące skutkiem błednej interpretacji przepisu art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., a w efekcie nieprawidłowe uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] czerwca 1986 r., a tym samym nie korzysta z przymiotu strony w/w postępowania, co następnie skutkowało naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w stosunku do R. S.; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zakwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, a więc do naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów I i II instnacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie są trafne zarzuty, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej nie narusza art. 28 i 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze fakt, iż skarżąca sprzedała nieruchomości na której został wybudowany budynek którego dotyczyła decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzki z [...] czerwca 1986 r., zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji mogły przyjąć, że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż skarżąca w momencie złożenia wniosku nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty przedmiotowym pozwoleniem. To, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzki z [...] czerwca1986 r. udzielała jej pozwolenia na budowę (jako inwestorowi), nie przesądza, że w postępowaniu nieważnościowym jest ona niejako automatycznie uznana za stronę postępowania. Postępowanie w trybie zwykłym (w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę) i postępowanie w trybie nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) to dwie odrębne przedmiotowo, samodzielne sprawy administracyjne i wymagają odrębnego ustalenia stron postępowania. Fakt, iż skarżąca była inwestorem, a następnie po wybudowaniu budynku którego dotyczyło pozwolenie na budowę, sprzedała nieruchomość na której posadowiony jest budynek, nie jest to okoliczność, która uzasadniałaby przyznanie skarżącej statusu strony. Skoro z wniosku skarżącej wynikały już okoliczności wskazujące, że skarżąca nie ma interesu prawnego w tej sprawie i nie było potrzebne dodatkowe wyjaśnianie okoliczności dotyczących tego, czy skarżąca ma interes prawny w tej sprawie, to prawidłowe jest stanowisko, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest więc trafny zarzut skarżącej, że organ nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie jej interesu prawnego, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwie stanowisko organu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji