II OSK 1098/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3050/19 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3050/19 oddalił skargę A.C.(dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z wbudowanymi garażami i trzech zbiorników na nieczystości ciekłe na części działki o nr ew. [...] z obr. [...] z dojazdem przez działki o nr ew. [...][...] i [...], przy ul. [...] w W. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). W szczególności Sąd wyjaśnił, że dopuszczalne prawnie było ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] i wyłączenie z terenu inwestycji pasa tej działki przylegającego do działek o nr ew. [...] [...] i [...], co spowodowane zostało wyłącznie objęciem tego pasa decyzją ustalającą lokalizację drogi gminnej. Odnosząc się zaś do kwestii pominięcia w postępowaniu osób trzecich podkreślono, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jako przesłankę wznowienia wskazuje, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Skarżąca zaś podnosi przesłankę dotyczącą interesu prawnego innego podmiotu, a nie własną. Sąd uznał zatem ten zarzut, jako wywiedziony nie w swoim imieniu, również i z tego powodu (niezależnie od kwestii podniesionych w poprzednich punktach) za chybiony. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. dalej upzp) co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, mimo że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że ustalenie w sposób wadliwy kręgu stron postępowania w postępowaniu administracyjnym nie wpływa na ważność decyzji i jako takie nie może zostać podniesione przez innego uczestnika postępowania; 2) przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że istniały podstawy do jej uwzględnienia polegające na naruszeniu przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; b) art. 141 § 4 i art. 135 Ppsa wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewystarczającym i nieprzekonującym wskazaniu dlaczego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z 25 stycznia 2022 r. II OSK 604/19). 3.3. W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że w stanie prawnym obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. (tj. przed wprowadzeniem art. 61 ust. 5a upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie było co do zasady niemożliwe, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności uwarunkowania normatywne, kiedy pozostała część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, czy jak w niniejszej sprawie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 19 października 2023 r., II OSK 1965/23). Taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ część działki nr [...] została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] sierpnia 2007 r. dla inwestycji polegającej na budowie ul. Prozy. 3.4. Niezasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, który dotyczy niezapewnienia udziału w toku postępowania właścicielom działek o nr ew. [...] [...] i [...], a więc osobom innym niż skarżąca. W tej kwestii, jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa. 3.5. W świetle powyższego oraz braku interesu prawnego po stronie skarżącej do domagania się uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym innych stron nie można tym samym zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zakresie błędnego ustalenia stron postępowania. Dodatkowo za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że skoro tylko część działki nr [...] została objęta decyzją o warunkach zabudowy, to interes prawny musi być badany w granicach danej sprawy administracyjnej i oddziaływania danej inwestycji zlokalizowanej na określnym terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy samo sąsiedztwo z działką nr [...] nie stanowi okoliczności automatycznie kreującej interes prawny. 3.6. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd wyjaśnił przy tym, dlaczego jego zdaniem dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Brak było nadto podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 135 Ppsa. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak sentencji.