I OSK 2000/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 584/22 w sprawie ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r., nr KOA/3467/Sr/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 584/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 grudnia 2021 r. nr KOA/3467/Sr/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z 26 lipca 2021 r. nr ŚR.5211.110.O2.2021 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego D.O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 15 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z akt sprawy wynika, że sprawa zainicjowana wnioskiem D.O. z 20 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, była już przedmiotem jednego postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Kolegium z 6 lipca 2021 r., Nr KOA/2252/Sr/21 uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z 11 maja 2021 r., Nr ŚR.5211.110.0.2021 i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w której zawarte zalecenia Kolegium zostały przez organ I instancji zignorowane, a zatem przekazywanie Wójtowi Gminy [...] po raz drugi sprawy do ponownego rozpatrywania stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący został de facto pozbawiony przez Kolegium prawa do merytorycznej oceny jego sprawy przez dwie instancje administracyjne, skoro w skardze do sądu administracyjnego był zmuszony podjąć powyższą inicjatywę w odpowiedzi na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium, podczas gdy w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium umożliwiło D.O. przedstawienie dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego (pismo Kolegium z 24,11.2021r., Nr KOA/3467/Sr/21), 3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. Sąd I instancji pominął dowody zgromadzone w trakcie postępowania przed Kolegium, a pochodzące nie tylko od organu I instancji (dostarczone w związku z zastosowaniem przez Kolegium art. 136 k.p.a.), ale również dowody dostarczone przez D.O., w oparciu o które Kolegium podjęło decyzję, będącą przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 grudnia 2021 r., Nr KOA/3467/Sr/2021. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wydanego w sprawie wyroku nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy WSA oddalił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi. Podobnie, uchylenie zaskarżonej decyzji może być słuszne, choć zostało oparte na niewłaściwych przepisach. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji. Może natomiast uznać, że wprawdzie niektóre fakty zostały przyjęte z naruszeniem zasad procedury, jednakże ich zaistnienie albo niezaistnienie było obojętne z punktu widzenia prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429). Pozostawienie w mocy orzeczenia z innych względów prawnych niż przytoczone w uzasadnieniu dopuszczalne jest tylko pod warunkiem, że względy te znajdowały oparcie w ustaleniach faktycznych zawartych w zaskarżonym orzeczeniu (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 184 p.p.s.a., LEX 2013 powołując się na orzeczenie SN z dnia 13 lutego 1936 r., C. 1. 1857/35, Zb. Urz. 1937, poz. 41). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 20 kwietnia 2021 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z 26 lipca 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela stanowiska Wójta co do przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wskazał, że jak wynika z analizy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 listopada 2021 r. czynności związane z opieką nad niepełnosprawną, z uwagi na ich zakres i możliwy sposób realizacji, nie wymagają od skarżącego rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności z uwagi na to, że orzeczenie o niepełnosprawności żony skarżącego zostało wydane w dniu 16 marca 2018 r., w trakcie odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności. W ocenie organu, skoro przez prawie czteroletni okres pobytu skarżącego w więzieniu, pomoc dla jego żony została zorganizowana bez jego udziału, to nie ma przeszkód, by dalej była w ten sposób organizowana. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 15 i 136 k.p.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 15 i 136 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, istota zasady dwuinstancyjności wyraża się w rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy co do jej istoty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 280/19). Niezgodne zatem z zasadą dwuinstancyjności postępowania będzie ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana, wynikająca z art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania została zachowana. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem stanowiska Wójta co do zasadności odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności u żony skarżącego po ukończeniu 18 roku życia i w tym zakresie dokonał własnej oceny spełnienia przesłanek przyznania wspomnianego świadczenia. Przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego mieściło się również w granicach art. 136 k.p.a. Kolegium zatem rozpoznało sprawę co do jej istoty, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności postępowania, mając na uwadze przedmiot postępowania jakim było świadczenie pielęgnacyjne. Za trafne należało uznać zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. jednakże nie w stopniu istotnym, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można również podzielić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ostatnia z wymienionych sytuacji występuje, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wadliwość uzasadnienia wyroku nie budzi wątpliwości, jednakże również w tym wypadku naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenie to nie było kwestionowane. Nie jest też kwestionowane, że w sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Podkreślić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy stosujące (wykonujące) u.ś.r. nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących u.ś.r. jest natomiast zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści u.ś.r. oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, sprawując codzienną, całodobową, czasochłonną i wyczerpującą opiekę nad niepełnosprawną żoną nie może podjąć pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjął z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną przez skarżącego. Wskazywany związek przyczynowo-skutkowy jawi się jako oczywisty, jeśli weźmie się pod uwagę, że czynnikiem decydującym o wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem było uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ustalającego, że jego żona jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Natomiast stopień niepełnosprawności znaczny (dawniej pierwszy stopień niepełnosprawności) oznacza, że osoba jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy w celu pełnienia ról społecznych. Wobec powyższego, ten stopień niepełnosprawności jest równoznaczny z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Wbrew jednak stanowisku organów w tej sprawie bez znaczenia dla oceny przesłanek przyznania świadczenia jest sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien zbadać sprawę na dzień złożenia wniosku, a nie przyjmować hipotetycznie, że niesprawowanie opieki przez skarżącego przed tym dniem oznacza, że opieka ta może być sprawowana nadal na tych samych warunkach. Zwłaszcza, że ustaleń faktycznych co do opieki skarżący kasacyjnie organ nie poczynił. Zasadnie Sąd I instancji w tym zakresie zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.