II GSK 4326/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1296/15 w sprawie ze skargi A Sp. j. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A Sp. j. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 1296/15 oddalił skargę A Sp. j. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. o nałożeniu na Spółkę, na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (łączna kara pieniężna nałożona decyzją wyniosła 9750 zł i objęła także naruszenia dot. czasu prowadzenia pojazdu). GITD wyjaśnił, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej 27 października 2014 r. na drodze krajowej nr [...] w K. ustalono, iż kierowca pojazdu ciężarowego z naczepą wykonywał przewóz drogowy rzeczy z P. do K. Kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej A s.c. [...]. GITD ustalił, że uchwałą z dnia 12 listopada 2012 r. wskazana Spółka cywilna została przekształcona w Spółkę jawną – stronę tego postępowania i stwierdził, iż z uwagi na brzmienie art. 13 ust. 2 u.t.d. Spółka jawna nie przejęła uprawnień z zezwolenia lub licencji przysługujących Spółce cywilnej. Przeniesienie uprawnień wymagało uzyskania decyzji administracyjnej, której Spółka jawna nie uzyskała. Za niewątpliwe GITD uznał ponadto pozostałe wykazane naruszenia prawa co do czasu prowadzenia pojazdu oraz nałożone za nie poszczególne kary pieniężne. Powołanym na występie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę, uznając zaskarżoną decyzję w całości za zgodną z prawem, a co do naruszenia lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdził, że uzasadnienie dla nałożenia kary pieniężnej 8000 złotych za brak licencji spełnia wymogi prawnego uzasadnienia decyzji. Jak wskazał Sąd, ustalono, że uprzednio działająca Spółka cywilna po uzyskaniu licencji, uległa przekształceniu w Spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.; dalej: k.s.h.) na podstawie uchwały wspólników Spółki cywilnej. Z chwilą wpisu do rejestru przedsiębiorców spółka cywilna staje się spółką jawną, której przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Zastosowanie ma również art. 553 § 2 k.s.h., co oznacza, że spółka jawna pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane wspólnikom spółki cywilnej przed jej przekształceniem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 5 u.t.d. ma wobec art. 553 § 2 k.s.h. charakter przepisu szczególnego. W ocenie Sądu, art. 5 u.t.d. przez ustalone w jego treści warunki szczegółowe uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego przemawia przeciwko sukcesji generalnej ustalonej w art. 553 § 1 k.s.h. W myśl art. 13 ust. 2 u.t.d. organ, który udzielił licencji przenosi ją w drodze decyzji administracyjnej. Za istotną Sąd uznał odpowiedź na pytanie, z jakim momentem przekształcona spółka w trybie art. 552 k.s.h. może korzystać z licencji posiadanej przez spółkę przekształconą? Udzielając odpowiedzi na to pytanie WSA wskazał, że art. 553 § 2 k.s.h. przyjmuje zasadę warunkowego przejścia na spółkę przekształconą uprawnień o charakterze publicznoprawnym, którym jest w tej sprawie licencja na wykonywanie transportu drogowego. W art. 13 ust. 2 u.t.d. zawarty jest wyczerpujący katalog sytuacji, w jakich organ udzielający licencji może ją przenieść w drodze decyzji na inny podmiot, pod warunkiem spełnienia przez przejmującego uprawnienia z licencji wymagań określonych w art. 5 ust. 3. Z woli ustawodawcy przypadkiem wymagającym wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji jest przekształcenie się spółki, dokonane m.in. w trybie art. 552 k.s.h. Nie ma zatem automatyzmu przejścia uprawnień na spółkę przekształconą, gdyż jest wymagana decyzja organu licencyjnego, wydawana w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej (art. 13 ust. 2 i 3 u.t.d.). WSA podkreślił, że skarżąca przedłożyła na rozprawie licencję uprawniającą do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy uzyskaną już na nowopowstałą Spółkę jawną, lecz taka licencja zawiera element przekroczenia granicy. W art. 13 ust. 2 u.t.d. ustawodawca rozgranicza pojęcia: 1/ zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, 2/ licencję wspólnotową lub 3/ licencję niezbędną do przewozu osób i przeniesienie uprawnień z nich następuje w drodze decyzji. Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tej części, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku braku w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do brzmienia treści przepisu art. 5a ust. 2 u.t.d., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. prawa materialnego, art. 134 § 1 [p.p.s.a.] w zw. z art. 5a ust. 2 u.t.d. w wyniku ustalenia, że przedłożona przez skarżącą licencja wspólnotowa zawiera jedynie element przekroczenia granicy w sytuacji gdy brzmienie powołanego przepisu prawa materialnego wskazuje na uprawnienie do posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w przypadku jej wydania, gdyż bez takiego zezwolenia nie może być wydana licencja wspólnotowa. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że treść art. 5a ust. 2 u.t.d. może prowadzić do wniosku, iż osoba posługująca się licencją wspólnotową musi wykazywać się jednocześnie zezwoleniem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.t.d. Stosownie do powołanego przepisu GITD przed wydaniem licencji wspólnotowej musiał badać czy skarżąca posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i uznał, że skarżąca posiada takie zezwolenie – w innym przypadku licencja wspólnotowa nie zostałaby wydana. Skarżąca wskazała, że zgodnie z powołanymi przepisami pozostaje w przekonaniu, iż wydana licencja wspólnotowa potwierdza również posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 7 grudnia 2018 r. stawił się pełnomocnik GITD, który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., niemniej jednak niezależnie od prawidłowej kwalifikacji prawnej zarzutów, stwierdzić należy, że koncentrują się one wokół jednej kwestii: mianowicie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku w zaskarżonej części, gdyż wyjaśniając podstawę prawną wyroku, nie uwzględnił art. 5a ust. 2 u.t.d. i dlatego nieprawidłowo ocenił przedłożoną do akt (k. 41 akt sądowych) licencję wspólnotową posiadaną przez skarżącą. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny tej licencji, to musiałby uznać, że brak było podstaw do nałożenia na Spółkę 8 tyś. zł kary pieniężnej za brak licencji lub za brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, bez którego uzyskanie licencji nie jest możliwe (art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję GITD oraz decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, a wyrok w zaskarżonej części nie narusza prawa w sposób opisany w skardze kasacyjnej, chociaż jego uzasadnienie zawiera znaczące niedoskonałości. Ograniczając do minimum uwagi dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że wykładni tego przepisu nie dotyczy istota sprawy, uwypuklić trzeba, że uzasadnienie orzeczenia służy wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło (bardziej wyczerpująco na temat art. 141 § 4 p.p.s.a. zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1486/18; dostępny w Internecie w CBOSA). Będący osią zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 5a ust. 2 u.t.d. nie znajduje zastosowania do licencji wspólnotowej posiadanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, a wywiedzione w oparciu o art. 5a ust. 2 u.t.d. rozumowanie skarżącej, że musiała posiadać zezwolenie skoro wydano jej licencję wspólnotową już na spółkę jawną nie może usprawiedliwiać uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 5a ust. 2 u.t.d. stanowi, że licencji wspólnotowej udziela się przedsiębiorcy, jeżeli posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przytoczony przepis, łącznie z całym art. 5a, został dodany do ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567 ze zm.) i w przytoczonym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2013 r. Tymczasem licencję wspólnotową wydano skarżącej Spółce w dniu [...] kwietnia 2013 r. (z datą ważności w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] kwietnia 2018 r.), a zatem jeszcze przed uchwaleniem i przed wejściem w życie ustawy zmieniającej u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że twierdzenie Sądu I instancji zawarte na str. 6. uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż cyt.: "Skarżący przedłożył na rozprawie licencję uprawniającą do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy uzyskaną już na nowopowstałą spółkę jawną, lecz taka licencja zawiera element przekroczenia granicy." nie stanowi żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. To dalekie od precyzji twierdzenie zdaje się nie kończyć myśli, którą chciał wyrazić Sąd niejako w pół zdania, co uznać trzeba za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza wtedy, gdy sąd administracyjny objaśnia istotę sprawy. Wskazana wada analizowanego uzasadnienia wyroku nie została jednak dostrzeżona w skardze kasacyjnej, dlatego nie mogła doprowadzić do uchylenia wyroku w zaskarżonej części, natomiast skarżąca kasacyjnie błędnie poszukiwała wady uzasadnienia wyroku w braku powołania i dokonania przez Sąd wykładni art. 5a ust. 2 u.t.d., która to kwestia dla wyniku rozpoznawanej sprawy pozostawała i pozostaje obojętna. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw postawiony w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie przez WSA w zaskarżonej części wyroku art. 5a ust. 2 u.t.d., bowiem przepis ten nie znajdował zastosowania do licencji wspólnotowej, wydanej [...] kwietnia 2013 r., a zatem przed jego wejściem w życie 15 sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany granicami skargi kasacyjnej stosownie do przypominanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a., musi jeszcze odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5a ust. 2 u.t.d. Zarzut ten nie jest zasadny dlatego, że Sąd I instancji nie miał obowiązku uwzględniać w granicach sprawy art. 5a ust. 2 u.t.d., o czym była już mowa. W innej formie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie postawiono. Nie można jednak nie dostrzec, że treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązywała Sąd do konfrontacji przedłożonej na rozprawie licencji wspólnotowej z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, z którego wynika, iż licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym. Ocena legalności zaskarżonej decyzji winna była zatem uwzględniać cały stan prawny, jaki obowiązywał w dniu kontroli tj. w dniu 27 października 2014 r., a więc również normę, z której wynika uprawnienie do wykonywania przewozów krajowych w oparciu o licencję wspólnotową, do której to licencji stosuje się nieobjęty skargą kasacyjną art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.t.d. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2. sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu 1800 zł (2400 zł x 75%) za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcy prawnego organu, który nie prowadził sprawy w I instancji.