II SA/Lu 902/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 19 lipca 2023 r. znak: SKO.4005.DW/1583/22/23 w przedmiocie dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Biała Podlaska z dnia 18 listopada 2022 r. znak: GOPS.UW.5410.6.338.2022. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 19 lipca 2023r., znak: SK0.4005.DW/1583/22/23 po rozpatrzeniu odwołania M. F. – [...] - na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2022r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022r., poz. 1967, z późn. zm.), dalej jako "ustawa" - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Biała Podlaska z dnia 18 listopada 2022r., Nr GOPS.UW.5410.6.338.2022 o odmowie przyznania skarżącej dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Wydając decyzję odmowną organ I instancji wskazał, że skarżąca ogrzewa swój dom, znajdujący się pod adresem [...], paliwem z butli gazowych umieszczonych na zewnątrz budynku, natomiast dodatek przysługuje wówczas, jeżeli kocioł grzewczy jest zasilany gazem ze zbiornika gazu skroplonego. W odwołaniu skarżąca podnosiła, że z przepisów nie wynikają obostrzenia co do rodzaju zbiornika na gaz LPG, podobnie jak nie ma obostrzeń co do rodzaju zbiornika na inne paliwa przewidziane w tej ustawie, czyli na węgiel, drewno, pelet czy olej opałowy. W jej ocenie dodatek jej przysługuje, ponieważ dom jest ogrzewany kotłem gazowym zasilanym skroplonym gazem LPG i jest to jedyne źródło ogrzewania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji organu I instancji, jednak z innych powodów uznało, że odmowa przyznania spornego dodatku jest prawidłowa, dlatego utrzymało w mocy decyzję tego organu. Jako podstawę prawną wskazało art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, przytaczając jego treść. Wyjaśniło, że przesłanki wskazane w tym przepisie podlegają weryfikacji, co miało miejsce przed organem I instancji. Ustalono, że dom skarżącej jest ogrzewany gazem technicznym propan Nr WE 200-827-9 z dwóch butli gazowych zainstalowanych na zewnątrz budynku. Podczas oględzin nie stwierdzono wprawdzie, jakiego rodzaju kocioł jest zainstalowany w budynku, jednak wynika to z deklaracji wprowadzonej do bazy CEEB w dniu 27 lipca 2022r. Otóż w deklaracji wskazano, że zainstalowanym źródłem ciepła w budynku skarżącej jest kocioł gazowy, służący do ogrzewania wody i do ogrzewania centralnego, co należy uznać za wiarygodną i wystarczającą informację. Z pisemnych wyjaśnień skarżącej z 14 czerwca 2023r. wynika, że centralne ogrzewanie w jej domu zostało zainstalowane w 2000r. przez wyspecjalizowaną certyfikowaną firmę. Kolegium odnosząc się do argumentacji organu I instancji stwierdziło, że legalność instalacji gazowej w domu skarżącej nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia, podobnie jak kształt czy pojemność zbiornika oraz miejsce jego posadowienia względem budynku. Natomiast za kluczowe w sprawie uznało ustalenie, jaki jest rodzaj paliwa używanego do ogrzewania. W formularzu wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych /który to formularz jest urzędowym wzorem/ zawarte jest bowiem zastrzeżenie, że dodatek z racji używania gazu do ogrzewania nie przysługuje, jeśli jest to gaz sieciowy i gaz z butli gazowej, nawet jeśli w butli gazowej jest gaz LPG. Zgodnie z informacją zawartą we wniosku (urzędowym formularzu) dodatek przysługuje wyłącznie wówczas, gdy dla celów grzewczych używany jest skroplony gaz LPG ze zbiornika takiego gazu. Wynika z tego, że ustawa nie zawiera obostrzeń co do rodzaju zbiornika, w którym dystrybuowany jest gaz dla celów grzewczych, natomiast wprost i jednoznacznie określa rodzaj gazu dla tych celów jako skroplony gaz LPG (art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy). Kolegium ustaliło, że dom skarżącej nie jest ogrzewany takim gazem. Paliwo, jakiego używa to gaz techniczny propan Nr WE 200-827-9, który nie jest skroplonym gazem LPG. Przez skroplony gaz LPG należy bowiem rozumieć mieszaninę gazów: propanu i butanu w różnej proporcji /z domieszką innych substancji/, a używany przez skarżącą gaz to czysty propan. Ustawa ukierunkowana jest na "główne" źródło ciepła, a głównym źródłem ciepła w przypadku kotłów gazowych jest "kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG", a nie jakimkolwiek innym gazem przydatnym do ogrzewania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. F. – [...] domagała się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji i przyznania jej dodatku. Zarzuciła, że Kolegium naruszyło art. 139 k.p.a., ponieważ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z innych przyczyn, niż wskazał ten organ, co w jej przekonaniu było rozstrzygnięciem na jej niekorzyść. Ponadto podniosła, że Kolegium błędnie uznało, że gaz propan techniczny nie jest płynnym gazem LPG. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazała wybrane strony internetowe, z których wynika, że do ogrzewania nigdy nie jest wykorzystywany czysty propan, lecz zawsze jest to mieszanina tego gazu z butanem. Wskazała też na załączony do skargi "Komunikat Ministerstwa Klimatu i Środowiska w sprawie interpretacji pojęcia gaz skroplony LPG" z 9 listopada 2022r., z którego - jej zdaniem - jasno wynika, że paliwo, które wykorzystuje do ogrzewania domu, jest paliwem LPG. Do skargi dołączyła także raport z kontroli gazu, którego używa, przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2023r., który potwierdza, że paliwo, które wykorzystuje do ogrzewania domu, jest "skroplonym gazem LPG", o którym jest mowa w art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy, a zatem organy powinny przyznać jej sporny dodatek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy. Organy przytoczyły treść tego przepisu, jednak dla porządku Sąd także go powołuje: Tak więc w świetle art. 24 ust. 1 ustawy - dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu była kwestia zasadności odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego dodatku z uwagi na sposób magazynowania i rodzaj gazu używanego przez nią do ogrzania domu. Argumentacja organów obu instancji jest wadliwa. Organ I instancji błędnie uznał, że dodatek nie może być przyznany, ponieważ skarżąca magazynuje gaz nie w kotle, lecz w butlach na zewnątrz budynku. Zdaniem organu, z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że źródłem ogrzewania powinien być kocioł gazowy (zasilany skroplonym gazem LPG), natomiast – jak ustalono podczas oględzin - źródłem ogrzewania jest kocioł gazowy zasilany gazem LPG z butli gazowej umieszczonych na zewnątrz budynku. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że stanowisko to jest nieuzasadnione. Wykładnia funkcjonalna, a nie tylko językowa, przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił prawo do spornego dodatku jedynie od faktu wykorzystywania do ogrzewania gospodarstwa domowego gazu skroplonego LPG. Nie poddał natomiast jakiejkolwiek regulacji sposobu przechowywania tego paliwa, w szczególności rodzaju, czy też pojemności butli zasilających kotły gazowe wykorzystywane do ogrzania domu (zob. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 października 2023r., sygn. akt II SA/Łd 334/23). Kolegium błędnie natomiast uznało, że dodatek nie może być przyznany skarżącej, ponieważ źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest paliwo o nazwie propan techniczny Nr WE 200-827-9. Zdaniem Kolegium, z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dodatek może być przyznany tylko wtedy, gdy do ogrzewania używany jest "skroplony gaz LPG", który jest mieszaniną gazów propan i butan w różnej proporcji (z domieszką innych substancji). Czysty propan nie mieści się zatem w pojęciu "skroplonego gazu LPG". Przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy należy interpretować nie tylko językowo, ale również celowościowo, bowiem wykładnia językowa nie jest wystraczająca. Przede wszystkim należy zauważyć, że w ustawie nie zawarto definicji legalnej "skroplonego gazu LPG", skoro tak, to znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022r., poz.1385), dalej jako "pr. energ." - "paliwa" to "paliwa stałe, ciekłe i gazowe będące nośnikami energii chemicznej"; zgodnie z art. 3 pkt 3a – "paliwa gazowe" to "gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany, w tym skroplony gaz ziemny oraz propan-butan lub inne rodzaje gazu palnego, dostarczane za pomocą sieci gazowej, a także biometan i biogaz rolniczy, niezależnie od ich przeznaczenia", zaś zgodnie z art. 3 pkt 3b – "paliwa ciekłe" to "ciekłe nośniki energii, w tym zawierające dodatki: (...) b) gaz płynny LPG (...)- określone w załączniku A rozdział 3 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz. Urz. UE L 304 z 14.11.2008, str. 1, z późn. zm.), niezależnie od ich przeznaczenia, których szczegółowy wykaz ustanawiają przepisy wydane na podstawie art. 32 ust. 6. Ustawa – Prawo energetyczne nie wyodrębnia paliwa o nazwie "skroplony gaz LPG", którym posługuje się ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Prawo energetyczne nie definiuje przy tym wprost, jakie paliwa mieszczą się w ramach wymienionych rodzajów, w tym m.in. w ramach "gazu płynnego LPG". Prawo energetyczne wyraźnie odsyła natomiast do załącznika A rozdział 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii. W załączniku tym pod pozycją 3.4.10 znajduje się wyjaśnienie, co należy rozumieć przez "GAZ PŁYNNY (LPG)". Otóż zgodnie z zawartym w tym miejscu opisem – "LPG (skroplony gaz ropopochodny) to lekkie węglowodory parafinowe uzyskane z procesów rafineryjnych, stabilizacji ropy naftowej oraz zakładów przetwarzania gazu ziemnego. Składają się one głównie z propanu (C3H8) i butanu (C4H10) lub połączenia tych dwóch związków. Mogą również zawierać propylen, butylen, izo- propylen i izobutylen. Gazy LPG są zwykle skraplane pod ciśnieniem w celach transportu i magazynowania". W powyższym opisie, mającym charakter normatywny (skoro został on zawarty w akcie prawnym) pojawia się zatem pojęcie "skroplony gaz LPG". Pozwala on na przyjęcie, że skroplony gaz LPG to mieszanina węglowodorów ropopochodnych, powstałych z procesów przetwarzania ropy czy gazu ziemnego, składająca się zwykle z propanu i butanu albo połączenia tych związków (ewentualnie także z niewielkimi ilościami wskazanych dodatków). Przy czym jego cechą charakterystyczną jest to, że występuje w postaci ciekłej, czy skroplonej i w takiej postaci – jako paliwo ciekłe, jest magazynowany w pojemnikach (butlach, kotłach) w przeciwieństwie do paliw gazowych, które są dostarczane za pomocą sieci gazowej, o czym wprost stanowi przytoczony art. 3 pkt 3a pr. energ. Propan w postaci gazowej (jako paliwo gazowe) oraz propan w postaci płynnej/skroplonej (jako paliwo ciekłe - gaz LPG) różnią się więc od siebie sposobem dostarczania i magazynowania. Trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skroplony gaz LPG nie obejmuje gazu ziemnego. W świetle przytoczonych przepisów pr. energ., gaz ziemny nie jest paliwem ciekłym, lecz paliwem gazowym (art. 3 pkt 3a). To w wyniku przetwarzania gazu ziemnego może powstać płynny gaz LPG (skroplony gaz LPG). Celem ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw jest wspieranie gospodarstw domowych, ogrzewanych wyłącznie z trzech grup źródeł ciepła: drewna, mieszanin węglowodorów czyli gazu LPG oraz oleju. Ustawodawca przewidział również wsparcie dla gospodarstw domowych zasilanych gazem ziemnym, jednak w innej formie tj. w formie "refundacji podatku VAT" przyznawanej na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2022r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. z 2022r., poz. 2687). Poza tym, jak wynika z przytoczonych przepisów, gaz ziemny jako paliwo gazowe dostarczany jest zawsze poprzez sieć gazową, natomiast płynny gaz LPG jest magazynowany w pojemnikach. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżąca nie ogrzewa swojego gospodarstwa domowego paliwem gazowym, lecz paliwem ciekłym w przedstawionym rozumieniu. Bezsporne jest, że w tym celu korzysta z gazu o nazwie "Propan techniczny WE 200 – 827-9, węglowodory gazowe", który jest magazynowany w dwóch butlach umieszczonych na zewnątrz budynku. W ocenie Sądu, już tylko to pozwalało na przyjęcie, że źródłem ciepła dla jej gospodarstwa domowego jest płynny/skroplony gaz LPG, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska, że jest to gaz płynny LPG, skarżąca do skargi dołączyła raport kontroli nr 266/06/IRE/2023 z dnia 21 sierpnia 2023r., wykonany na zlecenie dostawcy skarżącej tj. Przedsiębiorstwa Usługowo Handlowego "[...]" W. W., M. W. S. Jawna w M. P. przez akredytowane Laboratorium Badawcze w M.. W raporcie wskazano, że badana autocysterna zawiera gazy węglowodorowe/propan, w skład których wchodzi w znacznej części propan, a ponadto także butan i inne dodatki. W ocenie Sądu, przedstawiony raport dodatkowo potwierdza, że źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest skroplony gaz LPG jako mieszanina węglowodorów (głównie propan z domieszką butanu i innych), magazynowana w butlach gazowych (a więc rodzaj paliwa ciekłego – art. 3 pkt 3b pr. energ.), a nie inny rodzaj paliwa, w szczególności nie jest to paliwo gazowe, o którym mowa w art. 3 ust. 3a pr. energ., a więc dostarczane z sieci gazowej. Podobnej interpretacji pojęcia "skroplony gaz LPG" dokonał także Minister Klimatu i Środowiska w komunikacie z dnia 9 listopada 2022r., w którym zasadnie zwrócił uwagę na definicję "gazu płynnego LPG", zawartą w cyt. wyżej pkt 3.4.10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii. Minister trafnie przy tym zauważył, że gaz płynny oferowany dla celów opałowych występuje na rynku pod różnymi nazwami handlowymi/technicznymi/przewozowymi np. propan, propan techniczny, gaz płynny propan. Jako przykłady używania różnych nazw dla gazu płynnego (skroplonego) LPG można wskazać: https://www.dragongaz.pl/wp-content/uploads/2020/10/Karta-charakterystyki-C.pdf https://www.amerigas.pl/images/amerigas-downloads/QHSE-01_F-10_W-120_Propan.pdf Pojęcie "gazu płynnego LPG" pojawia się też w rozporządzeniu Ministra Aktywów Państwowych z dnia 27 listopada 2019r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (Dz.U. z 2021r., poz. 2336), wydanym na podstawie art. 32 ust. 6 pr. energ. W § 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia wskazano, że "gazem płynnym LPG" jest m.in. gaz o kodzie CN 2711 12. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Rady (EWG) NR 2658/87 z dnia 23 lipca 1987r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz.U.E. L.1987.256.1) SEKCJA V - PRODUKTY MINERALNE, DZIAŁ 27 - PALIWA MINERALNE, OLEJE MINERALNE I PRODUKTY ICH DESTYLACJI; SUBSTANCJE BITUMICZNE; WOSKI MINERALNE - kodem CN 2711 12 oznaczane są "Propan: Propan o czystości nie mniejszej niż 99 %"; do tej grupy należą także propan stosowany: jako paliwo napędowe lub do ogrzewania (2711 12 11), do innych celów (2711 12 19), propan do przeprowadzania procesu specyficznego (2711 12 91), do przeprowadzania przemian chemicznych w procesie innym niż ten wymieniony w podpozycji 2711 12 91 (2711 12 93), propan o czystości przekraczającej 90 %, ale mniejszej niż 99 % (2711 12 94), propan pozostały (2711 12 97). Cała ta grupa paliw (CN 2711 12) należy do paliw ciekłych – gazu płynnego LPG. Reasumując, z przedstawionych przepisów wynika, że o tym, czy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest paliwo ciekłe (np. gaz LPG), czy też paliwo gazowe (np. gaz ziemny) decyduje przede wszystkim to, czy jest to mieszanina węglowodorów ropopochodnych i czy jest magazynowana w pojemnikach, a nie dostarczana z sieci gazowej, natomiast nie można sugerować się jedynie nazwą handlową, czy techniczną. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, mając dodatkowo na uwadze złożone przez skarżącą dokumenty, nie powinno budzić wątpliwości organu, że skarżąca do ogrzewania swojego gospodarstwa domowego używa płynnego/skroplonego gazu LPG, a zatem spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy do przyznania jej spornego dodatku. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634) - uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżący organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz stanowisko co do rodzaju wykorzystywanego przez nią źródła ciepła.