II SAB/Gl 65/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. O., I. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 15 grudnia 2020 r. A.O. oraz I.O. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewody [...], za pośrednictwem Starosty [...] odwołanie od decyzji tego ostatniego organu z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R.L. pozwolenia na budowę urządzeń technicznych oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą. W tej samej dacie skarżący złożyli do Wojewody wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu organ I instancji przekazał Wojewodzie w dniu 28 grudnia 2020 r. Pismem z 28 lutego 2022 r. skarżący, za pośrednictwem Wojewody [...], wnieśli ponaglenie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia powyższego odwołania i wniosku o przywrócenie terminu. Postanowieniem z 10 maja 2022 r. Wojewoda odmówił skarżącym przywrócenia terminu do złożenia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji Starosty z dnia 11 maja 2017 r. Postanowieniem z tej samej daty Wojewoda stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania skarżących. Pismem z 9 czerwca 2022 r. ponaglenie skarżących, po uprzednim wezwaniu skarżących do wyjaśnień i otrzymaniu tych wyjaśnień, zostało przez Wojewodę przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Pismem z 20 kwietnia 2023 r. skarżący, za pośrednictwem Wojewody, wnieśli do tutejszego Sądu "skargę na bezczynność lub przewlekłość" Wojewody we wskazanej powyżej sprawie dotyczącej ich odwołania i wniosku o przywrócenie terminu. Domagają się w niej stwierdzenia bezczynność lub przewlekłości Wojewody [...] wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność/przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący domagają się ukarania osób winnych bezczynności, a także przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący przedstawili przebieg postępowania związanego z wniesionym przez nich odwołaniem. Zaakcentowali, że organ nie dopełnił ustawowych obowiązków rozstrzygania sprawy niezwłocznie, czym spowodował negatywne skutki wynikające z upływu czasu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, że w dniu 10 maja 2022 r. wydał postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz drugie postanowienie – stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pismo skarżących z dnia 20 kwietnia 2022 r. zostało przez Sąd zakwalifikowane jako skarga na przewlekłość postępowania, zwłaszcza że w dacie jego wniesienia stan bezczynności już ustał, a to wobec wydania przez organ wskazanych powyżej dwóch postanowień z 10 maja 2022 r. Wyjaśnić przy tym należy pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Pod pojęciem tym należy rozumieć stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20). Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oceniając postępowanie prowadzone przez organ wziął pod uwagę datę przekazania przez organ I instancji Wojewodzie jako organowi odwoławczemu odwołania skarżących wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Z prezentaty na znajdującym się w aktach sprawy piśmie przewodnim organu I instancji wynika, że odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu wraz z aktami sprawy Wojewoda otrzymał w dniu 28 grudnia 2020 r. Następnie dopiero po upływie ponad dwóch lat i wniesieniu w tym czasie ponaglenia Wojewoda rozpatrzył wniosek i odwołanie. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika przy tym, że pomiędzy wpływem odwołana i wniosku o przywrócenie terminu a wpływem ponaglenia Wojewoda nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Po otrzymaniu zaś ponaglenia upłynęło kolejne dwa miesiące, w trakcie których również nie podejmowano żadnych czynności. Zaakcentować należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Na gruncie niniejszej sprawy powyższe terminy załatwienia sprawy zostały wielokrotnie przekroczone, przy czym Wojewoda, według tego co wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, nigdy nawet nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. W świetle powyższego Sąd nie ma obecnie wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Co więcej, przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji szczególnej, oczywistej i niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). W skardze zostało także zawarte żądanie przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek żądanie to nie jest dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącym kwoty 500 zł. Przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 – 3 sentencji wyroku. Zważywszy, że skarżący domagali się kwoty wyższej od zasądzonej, w pkt 4 Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot tych kosztów, na które składa się uiszczony przez nich wpis sądowy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl