II SA/Lu 355/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 marca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.13.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 10 marca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.13.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 30 stycznia 2023 r., znak: IGM.6821.82.2020.MR o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...], w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], oznaczone jako projektowane działki nr: [...] (w obszarze działki nr [...]), nr [...] (w obszarze działki nr [...]) oraz nr [...] (w obszarze działki nr [...]) na rzecz J. M. w udziale [...] części, D. I. w udziale [...] części oraz E. G. w udziale [...] części i zobowiązującej wnioskodawczynie do zwrotu kwoty 10 551,12 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości, ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 14 maja 1974 r., znak: GK.IV.6602/27/74, na wniosek "[...]" [...] w [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność J. C. i M. C., oznaczona jako działki nr [...] i [...]. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy nowego zakładu [...] w [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Wnioskiem z dnia 8 maja 2020 r. E. G., D. I. i J. M. jako spadkobierczynie byłych właścicieli wystąpiły do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że część wywłaszczonego gruntu nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Legitymację procesową wyżej wymienionych ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 4 lutego 2011 r., I [...]. Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia tej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnioskowana do zwrotu część ewidencyjnej działki nr [...] i nr [...], zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] Nr [...] i [...] Nr [...], stanowi własność G. L.. Na potrzeby postępowania geodeta C. K. sporządził dokumentację geodezyjnoprawną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr [...], celem odtworzenia granic dawnych działek nr [...] i [...] na tle aktualnej ewidencji gruntów. W dokumentacji wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona została jako projektowane działki nr: [...], [...] i [...] oraz rozliczeniowy Nr [...]. W dniu 17 lutego 2021 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny z udziałem geodety, który okazał granice dawnych działek nr [...] i [...]. Podczas oględzin stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu teren, położony w obszarze aktualnej działki nr [...], stanowi obszar ogólnodostępny, porośnięty roślinnością w postaci trawy, chwastów, krzewów i drzew. Niewielką część nieruchomości prowizorycznie ogrodzono i urządzono działkę rekreacyjną. Wzdłuż ogrodzenia dawnej [...] znajduje się rząd krzewów i drzew. Zawnioskowany do zwrotu teren w obszarze aktualnej działki nr [...] stanowi część ogrodzonego parkingu, który nie jest ogólnodostępny. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania obejmuje część ogrodzenia otaczającego teren dawnej [...], na którym aktualnie prowadzi działalność spółka [...] S.A. Pismem z dnia 9 marca 2021 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin poinformował, że dawne działki nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia objęte były Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. Według ustaleń tego planu wywłaszczona nieruchomość była położona w obszarze przeznaczonym pod bazy budowlane. Następnie w poczet materiału dowodowego włączono zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1973, 1976, 1980, 1983, 1997, 1998 i 2003 oraz aktualne materiały fotogrametryczne, jak również rysunek sieci infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na fotografiach widoczne są zabudowania [...], jak również etapy rozbudowy tego przedsiębiorstwa na przestrzeni lat. Na podstawie tych materiałów stwierdzono, że zawnioskowany do zwrotu obszar pozostawał poza ogrodzeniem fabryki. Widoczny na fotografiach teren do lat 80. XX wieku stanowił obszar niezagospodarowany, poza ogrodzeniem [...] Zdjęcie z 1997 r. potwierdza, że jedynie część wywłaszczonego gruntu została zajęta pod budowę fabryki, jednak obszar ten nie został objęty wnioskiem o zwrot, poza niewielkim fragmentem, który zajęto pod ogrodzenie obiektu. Na zdjęciach lotniczych z 1980 r., 1983 r. i 1997 r. całość terenu objętego wnioskiem została zajęta pod ogródki działkowe. Zgodnie z informacją udzieloną w piśmie Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] z dnia 21 września 2021 r., działka nr [...] i [...] położona w L. przy ul. [...] nigdy nie znajdowała się w użytkowaniu [...] i nie funkcjonowały na niej ogrody działkowe. W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. spółka [...] S.A. - użytkownik sąsiedniej działki poinformowała, że ogrodzenie wchodzące w zawnioskowany do zwrotu grunt zostało wybudowane przed rokiem 1990 w okresie funkcjonowania [...]. Następnie organ ustalił, że część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na której urządzono parking, stanowi przedmiot dzierżawy zawartej między Gminą [...] a podmiotem trzecim. Umowa została zawarta w 2017 r. na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej - parkingu lub komisu samochodowego. Podmiot ten pismem z dnia 8 listopada 2021 r. został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie. Według zaś stanu widocznego na fotografii z 2003 r., z części wywłaszczonej działki usunięto altany ogrodowe i urządzono parking w granicach, w jakich funkcjonuje do chwili obecnej. Przez nieruchomość przebiegają liczne sieci infrastruktury technicznej - sieć energetyczna, wodociągowa, gazowa, kanalizacja deszczowa i kolektor ciepłowniczy. Z dokumentów przekazanych przy piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] wynika, że istniejąca na tym terenie kanalizacja sanitarna była realizowana w latach 80. XX w. jako inwestycja miejska w celu odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych z Dzielnicy Przemysłowo-Składowej "[...]". Do kanału przewidziano przyłączenie kanalizacji sanitarnej z terenu firmy "[...]" (dawniej L. [...]). Z materiałów przekazanych przez L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. przy piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. wynika, że przebiegająca przez wnioskowany do zwrotu grunt sieć ciepłownicza wybudowana została w 2010 r., a jej funkcją jest zabezpieczenie dzielnicy "[...]" w ciepło, łącznie z zasilaniem istniejącej fabryki. Według informacji udzielonej przez LPEC, w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (znajdującej się w ogrodzeniu fabryki, poza terenem objętym wnioskiem o zwrot) w 1980 r. wybudowano sieć ciepłowniczą stanowiącą główne zasilanie, zaś w 2010 r. sieć ta została zlikwidowana, a obiekt włączono do sieci miejskiej. Zlikwidowana sieć ciepłownicza miała średnicę [...] Zastąpiono ją nowymi sieciami wykonanymi w nowoczesnej technologii preizolowanej i umieszczono w obszarze [...] oraz działki nr [...]. Według informacji przekazanej przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. przy pismach z dnia 19 września 2022 r. i z dnia 20 września 2022 r. gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] [...], zasilający [...] "[...]" w obszarze wywłaszczonej działki został przekazany do eksploatacji 5 grudnia 2001 r., a jego budowa nie miała związku z realizacją inwestycji - budowa [...] "[...]" i nie obsługuje tego podmiotu. Wobec powyższego oraz w wyniku analizy mapy uzbrojenia terenu organ pierwszej instancji ustalił, że przebiegająca przez północną część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości sieć wodociągowa oraz energetyczna powiązane są z funkcjonalnie z pobliskim osiedlem mieszkaniowym im. [...] i stanowią część infrastruktury obsługującej zabudowę wielorodzinną tego osiedla. Natomiast kabel energetyczny niskiego napięcia przebiegający przez parking zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości doprowadzony jest do słupów oświetleniowych stanowiących infrastrukturę parkingu prowadzonego przez dzierżawcę terenu. Jak ustalił organ I instancji, infrastruktura techniczna związana jest z funkcjonowaniem pobliskiego osiedla mieszkaniowego, jak również wielu podmiotów gospodarczych zlokalizowanych w sąsiedztwie zawnioskowanej do zwrotu działki. Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. organ I instancji zawiadomił zainteresowanych o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki: nr [...] o pow. 0,0722 ha, nr [...] o pow. 0,0224 ha i nr [...] o pow. 0,0102 ha na rzecz uprawnionych oraz odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części wskazanej w opracowaniu geodezyjnym jako działka rozliczeniowa nr [...] o pow. 0,0012 ha. W cenie organu I instancji działki nr: [...], [...] i [...] nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jedynie działka rozliczeniowa nr [...], będąca w ogrodzeniu spółki [...] S.A., została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej punktów I i II oraz punktów od IV do X, odwołanie wniosła G. L.. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda załączył do akt sprawy kopie dokumentów przekazane przez Starostę L. przy piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r., dotyczące postępowania prowadzonego pod znakiem: GN-V.7534.2.81.2022 o zwrot działek nr [...] i [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], tj. pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z dnia 11 stycznia i z dnia 13 stycznia 2023 r., w którym potwierdza, że w archiwum technicznym Spółki znajduje się protokół odbioru końcowego nr [...] z dnia 15 stycznia 1980 r. dotyczący kolektora deszczowego zlokalizowanego na przedmiotowym terenie oraz projekt techniczny nr uzgodnienia: [...] z dnia 1 października 1975 r. z późniejszym wznowieniem [...] z dnia 14 marca 1978 r. W protokole odbioru brak jest daty realizacji inwestycji, jednak datę spisania protokołu odbioru końcowego przyjmuje się umownie jako datę zakończenia realizacji inwestycji. Zgodnie z zapisem w protokole odbioru kanalizacja deszczowa realizowana była jako inwestycja miejska (Miejski Zarząd Dróg i Mostów [...]) w celu odwodnienia ul. [...] na odcinku pomiędzy projektowana ulicą nr [...] (obecnie ul. [...]) i projektowana ulicą nr [...] (obecnie ul. [...]). MPWiK natomiast nie posiada dokumentów potwierdzających wybudowanie przedmiotowego kolektora deszczowego na potrzeby [...] "[...]". Zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2023 r. organ odwoławczy poinformował zainteresowanych o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Następnie wydał wskazaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., organ odwoławczy podzielił przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, którą potwierdził materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Wojewody, z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa nowego zakładu L. [...]. Tymczasem przeprowadzone przez organ I instancji oględziny wykazały, że wywłaszczony teren (projektowana działka nr [...]), położony w obszarze aktualnej działki nr [...] stanowi obszar ogólnodostępny, porośnięty roślinnością w postaci trawy, chwastów i drzew oraz krzewów. Drzewa wzdłuż ogrodzenia tworzą rząd. Niewielką część nieruchomości prowizorycznie ogrodzono i urządzono działkę rekreacyjną. Wnioskowany do zwrotu teren w obszarze aktualnej działki nr [...] stanowi część ogrodzonego, komercyjnego parkingu (projektowane działki nr [...] i [...]). Na fotografiach z lat 1973, 1976, 1980, 1983, 1997, 1998 i 2003 na orzeczonych do zwrotu działkach nie ma żadnej zabudowy. Wnioskowany do zwrotu teren (poza niewielkim obszarem o pow. 0,0012 ha) pozostawał poza ogrodzeniem fabryki i nie był wykorzystywany na jej potrzeby. W latach 80. I 90. XX w. część przedmiotowego gruntu zajęta była pod "dzikie" ogrody działkowe. W późniejszym okresie część terenu uporządkowano i urządzono na nim komercyjny parking, prowadzony aktualnie przez dzierżawcę tego terenu. Obecnie na nieruchomości nie stwierdzono pozostałości po altanach ogrodowych, teren znajdujący się poza ogrodzeniem parkingu (projektowana działka nr [...]) jest wolny od zabudowy, porośnięty roślinnością. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna w postaci sieci ciepłowniczej, kolektora sanitarnego, sieci gazowej, wodociągowej i elektroenergetycznej mają charakter ogólnomiejski. Infrastruktura ta służy do obsługi pobliskiego osiedla mieszkaniowego oraz podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na sąsiednich terenach przemysłowych, w tym również budynkom dawnej L. [...]. Treść wyjaśnień Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. sp. z o.o., Operatora Gazociągów Przesyłowych [...], L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w L., jak również dokumentacji budowy sieci jednoznacznie potwierdza ogólnomiejski charakter tych inwestycji. Infrastruktura ta bowiem nie została wybudowana wyłącznie do obsługi L. [...], lecz miała służyć wielu podmiotom, w tym również obsłudze pobliskiego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Jak poinformowali właściciele tych sieci, służą one obsłudze dzielnicy "[...]". Ponadto z analizy map sieci infrastruktury technicznej wynika, że odcinki sieci bezpośrednio obsługujące budynki dawnej L. [...] zostały zrealizowane wewnątrz ogrodzenia obiektu. Infrastruktura techniczna znajdująca się na przedmiotowym gruncie nie stanowi zatem realizacji celu wywłaszczenia, bowiem nie jest ściśle powiązana z realizacją celu głównego, tj. budową L. [...]. Skargę na decyzję Wojewody wniosła G. L., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu w granicach projektowanych działek nr: [...], [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] w części dotyczącej pkt I i II oraz od IV do X, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów odwołania skarżąca wyjaśniła, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej dawne działki nr [...] i [...] dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Działki nr [...] i [...] wywłaszczono decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 14 maja 1974 r. zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy L. [...]. W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie uwzględniły, że na terenie wnioskowanej działki są zlokalizowane elementy infrastruktury technicznej niezbędne do funkcjonowania L. [...]. Jako argument rozstrzygający o nieuznaniu infrastruktury technicznej jako elementu nierozerwalnie związanego z celem wywłaszczenia przyjęto ogólnomiejski charakter modernizacji sieci kanalizacyjnej i ciepłowniczej, który miał miejsce w latach 1985 - 2010. Skarżąca wyjaśniła, że jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów, w tym protokołu oględzin oraz mapy zasadniczej terenu, nieruchomość wnioskowana do zwrotu, wchodząca w obszar aktualnej działki nr [...], graniczy z ogrodzeniem terenu spółki [...] SA, powstałej w wyniku połączenia L. [...] S.A. ze spółką [...] S.A. Wydział Geodezji UM L. pismem z dnia 17 lutego 2022 r. poinformował, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w obszarze aktualnych działek nr [...] zlokalizowano elementy podziemnych sieci infrastruktury technicznej, tj. elektroenergetycznej, ciepłowniczej, gazowej, wodociągowej, kanalizacji deszczowej i telemetrycznej. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że rozpatrując sprawę przeprowadził pobieżną i błędną analizę dokumentów przekazanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] oraz [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. Jak bowiem wynika z pisma MPWiK w [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. "Kanalizacja sanitarna na terenie działki nr [...] wykonana została: zgodnie z projektem nr uzg. MPWiK: [...] z dnia 31.07.1985 r., aktualizacja projektu nr uzg. MPWiK: [...] była realizowana jako inwestycja miejska w celu odprowadzenia ścieków sanitarnych i przemysłowych z Dzielnicy Przemysłowo-Składowej "[...]". Do projektowanego kanału przewidziano przełączenie istniejącej kanalizacji sanitarnej z terenu Firmy "[...]", zgodnie z notatką służbową z dnia 11.03.1985 r." Z cytowanego opisu jednoznacznie, zdaniem skarżącej, wynika, że sieć kanalizacyjna pierwotnie wybudowana przed 1985 r. oraz kolejno przebudowywana w latach 1985 - 2019 obsługiwała oraz nadal obsługuje budynki L. [...] (obecnie [...] S.A.). Podobna sytuacja, w ocenie skarżącej, dotyczy sieci ciepłowniczej zasilającej budynki L. [...]. Jak wynika z załączonego do akt sprawy pisma L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z dnia 15 czerwca 2022 r., sieć ciepłownicza mająca zasilić budowaną [...] "[...]" powstała w 1980 r. w obszarze działki ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie ze wskazaniem na załączonej do pisma mapie, wybudowana w 1980 r. sieć ciepłownicza 2x300 zasilająca budynki [...] została zlikwidowana w 2010 r., a zasilenie w ciepło istniejącej fabryki przełączono do nowoczesnej, wykonanej w technologii preizolowanej sieci 2X300 i 2x250, zlokalizowanej w obrębie działek nr: [...] i [...]. Zmodernizowana w roku 2010 sieć ciepłownicza nadal zasila budynki fabryki ([...] S.A.). Zdaniem skarżącej, organy błędnie oceniły, że sieci kanalizacyjna i ciepłownicza nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia. Jak wynika bowiem z informacji udzielonej przez właścicieli infrastruktury, sieci te w obszarze działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...], poddawane niejednokrotnie przebudowie i modernizacji, były i nadal są jednym z niezbędnych elementów związanych z funkcjonowaniem L. [...] w L. (obecnie spółki [...] S.A.). Skarżąca przytoczyła wyrok NSA z dnia 2 października 2020 r., (OSK [...]), w którym Sąd wskazał, że "należy odróżnić przypadki, w których następuje realizacja infrastruktury technicznej (np. doprowadzenie energii elektrycznej) dla potrzeb obiektów, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie od przypadków, w których infrastruktura techniczna jest realizowana jako samodzielna i odrębna inwestycja. W pierwszym przypadku, nawet jeśli zebrane materiały dotyczące celu wywłaszczenia nie zawierają informacji o wykonywaniu takiej infrastruktury, jeżeli warunkuje ona funkcjonowanie obiektu stanowiącego cel wywłaszczenia, jej realizacja stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu, świadczy bowiem o realizacji celu wywłaszczenia". W ocenie Gminy, wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją L. [...]. Zrealizowana na potrzeby LFMR infrastruktura sieci kanalizacyjnej i ciepłowniczej, rozbudowywana i modernizowana na przestrzeni lat 1985 - 2019, została zinwentaryzowana w bazach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jednoznacznie wskazuje to, że zwrócone nieruchomości w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] są integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Realizacja budowy L. [...] była procesem złożonym i długotrwałym. Na przestrzeni lat 1985 - 2019 dokonano rozbudowy i modernizacji elementów infrastruktury kanalizacji sanitarnej i sieci ciepłowniczej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Infrastruktura ta stanowi jeden z niezbędnych elementów fabryki, co potwierdza że cel wywłaszczenia na tej nieruchomości został zrealizowany. Nie zaistniały zatem określone w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przesłanki zwrotu tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem zwrotu od G. L. na rzecz J. M., D. I. oraz E. G. wywłaszczonej nieruchomości w obrębie dawnych działek nr [...] i [...] (aktualnych: nr [...], [...] i [...]), położonych w L. w rejonie ul. [...], oznaczonych jako projektowane działki: nr [...] (w obszarze działki nr [...]), nr [...] (w obszarze działki nr [...]) oraz nr [...] (w obszarze działki nr [...]). Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych w tym ostatnim przepisie terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem niezrealizowanie celu w ogóle. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18). W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a następnie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności, powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel ze stanem faktycznym, w jakim nieruchomość się znajduje, należy dokonać oceny, czy stała się ona zbędna dla realizacji tego celu. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, a nie w sposób dorozumiany, czy rozszerzająco (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., I OSK 311/17). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Niewątpliwie należy się zgodzić ze skarżącą, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych. Wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13). Jak wskazano wyżej, cel wywłaszczenia winien być rozumiany ściśle. Zauważyć bowiem należy, że jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjątkowo za dopuszczalne przyjmuje się szerokie rozumienie celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16), to dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloetapowych oraz takich, których realizacja – ze swej istoty – może być znacznie rozciągnięta w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Bezspornie celem wywłaszczenia spornych nieruchomości była budowa nowego zakładu ówczesnej [...] w L.. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem wywłaszczenia była budowa obiektów i urządzeń ściśle związanych z organizacją i funkcjonowaniem fabryki. Cel ten został zrealizowany na nieruchomościach sąsiadujących z działkami zawnioskowanymi do zwrotu. Jednak nie został zrealizowany na nieruchomościach zwróconych mocą zaskarżonej decyzji. Oczywiście Sąd zdaje sobie sprawę zarówno z tego, że cel wywłaszczeń dokonywanych kilkadziesiąt lat temu jest z reguły określany ogólnie, jak i z tego, że przedsięwzięcie, jakim jest "budowa zakładu fabryki maszyn" to inwestycja, na którą składają się nie tylko obiekty budowlane, ale również urządzenia budowalne i inne elementy infrastrukturalne, jednak, wbrew stanowisku skarżącej, analiza dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nawet tak ogólnikowo określony cel wywłaszczenia nie został na zwróconych działkach zrealizowany. Działka nr [...] stanowi obszar ogólnodostępny, porośnięty roślinnością w postaci trawy, chwastów, krzewów i drzew. Wzdłuż ogrodzenia dawnej [...] znajduje się rząd krzewów i drzew. Działka nr [...] oraz nr [...] stanowią część ogrodzonego, komercyjnego parkingu, prowadzonego przez prywatny podmiot na podstawie umowy dzierżawy z G. L.. W latach 1980 - 1997 teren projektowanych działek nr [...], [...] oraz [...] był zajęty pod "dzikie" ogrody działkowe, nie będące w zarządzie [...] Związku Działkowców (zdjęcia lotnicze z 1980 r., 1983 r. i 1997 r., pismo PZD z dnia 21 września 2021 r.). Skoro na jednej ze zwróconych działek rosną jedynie trawa, chwasty, drzewa i krzewy, na dwóch kolejnych funkcjonuje parking samochodowy prowadzony przez prywatny podmiot, a wcześniej na każdej z tych działek funkcjonowały "dzikie" ogródki działkowe, to nie sposób uznać, że na tych nieruchomościach doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy nowego zakładu fabryki maszyn rolniczych. W ocenie Sądu niezasadne są argumenty skarżącej, z których wynika, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy fakt, że na nieruchomości znajdują się sieci, w tym sieć kanalizacyjna i ciepłownicza. Nie wykazano bowiem bezpośredniego związku pomiędzy budową tych elementów infrastruktury a realizacją zakładu fabryki, której budowa była celem wywłaszczenia spornych nieruchomości. Z dokumentów przekazanych przy piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] wynika, że budowa kanalizacji sanitarnej na terenie działki nr [...] była realizowana w latach 1969-1970, a zatem na kilka lat przed wywłaszczeniem tej działki. Z kolei kanalizacja sanitarna na działce nr [...] została zrealizowana w 1985 r. jako inwestycja ogólnomiejska w celu odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych z Dzielnicy Przemysłowo-Składowej "[...]". Do kanału przewidziano przyłączenie kanalizacji sanitarnej z terenu L. [...] (k. 143-155 akt adm.). Z materiałów przekazanych przez L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. (pismo z dnia 15 czerwca 2022 r. i dołączona do niego mapa – k. 156-157 akt adm.) wynika, że wprawdzie na obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] w 1980 r. wybudowano sieć ciepłowniczą mającą zasilać fabrykę, jednak z mapy jednoznacznie wynika, że sieć ta przebiegała poza terenem objętym wnioskiem o zwrot (k. 156). W 2010 r. sieć ta została zlikwidowana, a obiekt włączono do sieci miejskiej. Zlikwidowana sieć ciepłownicza została zastąpiona nowymi sieciami na obszarze działki nr [...] oraz działki nr [...]. Jej funkcją jest zabezpieczenie dzielnicy "[...]" w ciepło, łącznie z zasilaniem istniejącej fabryki. Jeżeli chodzi o przebiegający przez teren zwróconych działek gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] - EC [...] [...], to z pism Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z 19 września 2022 r. i z 20 września 2022 r. wynika, że, zasila on Elektrociepłownię "[...]" i został przekazany do eksploatacji 5 grudnia 2001 r. Jego budowa nie miała związku z realizacją nowego zakładu [...] i nie obsługuje tego podmiotu. Co się zaś tyczy kolektora deszczowego zlokalizowanego na tym terenie, to z pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z dnia 11 stycznia i z dnia 13 stycznia 2023 r., wynika, że kolektor ten został zrealizowany w 1980 r. jako inwestycja miejska w celu odwodnienia ul. [...] na odcinku pomiędzy projektowaną ulicą nr [...] (obecnie ul. [...]) i projektowana ulicą nr [...] (obecnie ul. [...]). Infrastruktura techniczna zlokalizowana na zwróconych działkach stanowi zatem inwestycję ogólnomiejską, związaną z funkcjonowaniem pobliskiego osiedla mieszkaniowego, jak również wielu podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w sąsiedztwie zwróconych działek, w tym następcy prawnego [...] – spółki [...] S.A. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania teza powołanego przez skarżącą wyroku NSA z 2 października 2020 r., (OSK 724/20), zgodnie z którą "należy odróżnić przypadki, w których następuje realizacja infrastruktury technicznej dla potrzeb obiektów, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie od przypadków, w których infrastruktura techniczna jest realizowana jako samodzielna i odrębna inwestycja. W pierwszym przypadku, nawet jeśli zebrane materiały dotyczące celu wywłaszczenia nie zawierają informacji o wykonywaniu takiej infrastruktury, jeżeli warunkuje ona funkcjonowanie obiektu stanowiącego cel wywłaszczenia, jej realizacja stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu, świadczy bowiem o realizacji celu wywłaszczenia". Z całokształtu materiału dowodowego sprawy nie wynika bowiem, by infrastruktura podziemna umiejscowiona na zwróconych działkach warunkowała funkcjonowanie ówczesnej fabryki. [...] korzystała z niej niejako przy okazji, tak jak inne podmioty zamieszkujące i prowadzące działalność na tym terenie. W tym miejscu należy podkreślić, że istnienie podziemnej infrastruktury (sieci uzbrojenia terenu) nie sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości. Dostęp do tej infrastruktury w przypadku, gdy znajduje się ona na nieruchomości będącej własnością prywatną, jest możliwy przy wykorzystaniu różnych instrumentów prawnych, zarówno natury cywilnoprawnej (służebność przesyłu), jak i publicznoprawnej (możliwość czasowego zajęcia nieruchomości w trybie art. 125-126 u.g.n.; por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., I OSK 2516/17). Przebiegające przez sporną działkę sieci, w tym kanalizacyjna i ciepłownicza, nie stanowią ani o realizacji celu wywłaszczenia, ani nie są przeszkodą do zwrotu nieruchomości. Wobec powyższych argumentów, w ocenie Sądu niezasadne są zarówno podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ustalenia faktyczne są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organy prawidłowo ustaliły, że na spornych nieruchomościach nie zrealizowano celu publicznego, na jaki zostały wywłaszczone, co uzasadniało zwrot tych nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). .