III OSK 800/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 631/23 w sprawie ze sprzeciwu Z.P. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt III SA/Gd 631/23 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Z.P.(dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II. instancji") z 30 maja 2023 r., nr BZK-III.654.8.2023.AK w przedmiocie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, oddalił sprzeciw. Pismem z 29 stycznia 2024 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 13 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 631/23 wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody, pomimo zaistnienia ku temu przesłanki, polegającej na skierowaniu decyzji organów do osoby, niebędącej stroną postępowania, tj. zaadresowania decyzji do osoby fizycznej - skarżącej jako prezesa zarządu spółki P. Sp. z o. o., 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo zaistnienia ku temu przesłanki, polegającej na niezapewnieniu przez organy obu instancji udziału w postępowaniu stronie postępowania - P. Sp. z o. o. i pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego bez jej udziału, co uniemożliwiło jej obronę swych praw. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku przystąpienia do sprawy pełnomocnika, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I. instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Mając powyższe na względzie, podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. bądź art. 151a p.p.s.a, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I. instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu. Na marginesie przypomnienia wymaga, że art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę orzekania Sądu I. instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a nie znajduje zastosowania w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Dodać przy tym należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy samodzielne jednostki redakcyjne tekstu prawnego oznaczone literami, a każda z nich tworzy odrębną normę prawną. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowił jednak art. 151a § 2 p.p.s.a., bowiem Sąd I. instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Końcowo dodać należy, że przedmiot zaskarżenia w trybie art. 64e p.p.s.a. stanowi jedynie decyzja kasatoryjna, co jasno wynika z poczynionych na wstępie rozważań. Sąd, rozpoznając sprzeciw od takiej decyzji, nie jest zatem uprawniony do uchylenia decyzji organu I. instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.