II OSK 2341/23

SENTENCJA Dnia 12 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/23 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia11 kwietnia 2023 r. nr 285/OPON/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr 285/OPON/2023, w przedmiocie uchylenia decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", we wznowionym postępowaniu na wniosek R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (użytkownik wieczysty działki nr [...]), uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 listopada 2022 r. nr 35/R/2022 (o odmowie uchylenia decyzji nr 15/R/2020 Prezydenta m.st Warszawy z 27 lipca 2020 r. znak sprawy: UD-IV-WAB.6740.24.2019.AML, stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 1214/D/M/05 z 14 grudnia 2005 r. wydanej dla K. z siedzibą w W. przy ul. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu, na terenie działki ew. nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w Dzielnicy [...]) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na istotę postępowania wznowieniowego i przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że ww. Spółka (jako użytkownik wieczysty działki nr [...]), wnioskująca o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji wygaszającej decyzję o pozwoleniu na budowę, nie brała udziału w tym postępowaniu. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., która to podstawa, zdaniem organu odwoławczego, może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy organ administracyjny stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania, np. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wątpliwości budzi także ustalony przez organ I instancji krąg stron w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a., akcentując, że z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji o pozwolenie na budowę wystąpiły ww. Wspólnoty Mieszkaniowe, którym organ I instancji przyznał przymiot strony, jednak nie uzasadnił swojego stanowiska co do uznania obu Wspólnot za strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 K.p.a. Następnie organ II instancji wskazał, że adresatem norm z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest inwestor. Ponadto organ II instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji ostatecznej nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego ustalenia i zawiadomienia stron w trybie art. 61 § 4 K.p.a. W ocenie Wojewody, organ I instancji nie wyjaśnił w postępowaniu wznowieniowym dlaczego w decyzji wygaszającej decyzję o pozwoleniu na budowę wskazał dwie podstawy prawne, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi samoistną podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, a więc wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. z uwagi na upływ terminów z art. 37 ust. 1 Prawa budowlane nie jest do końca słuszne, jeżeli zważy się, że w sprawie nie wskazano na okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy wskazał, że na konieczność jednoznacznego ustalenia dat, na podstawie których można by stwierdzić, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że w decyzji wygaszającej organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało rozpoczęte przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; zaś wydając decyzję wznowieniową stwierdził, że rozpoczęto roboty przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże zostało przerwane na czas dłuższy niż 2 lata. Poza tym w związku z ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145 poz. 914), która weszła wżycie 23 sierpnia 2008 r., wydłużono termin, w którym wygasa decyzja o pozwoleniu na budowę do 3 lat, co dotyczy także pozwoleń, które jeszcze nie wygasły. W odniesieniu do kwestii rozpoczęcia robót budowlanych organ odwoławczy wskazał na treść art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczy rozpoczęcia prac przygotowawczych. Ponadto wskazał na kwestie związane z dowodami, tj. dziennikiem budowy, który jest "urzędowym dokumentem" (z rozumieniu art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz nie w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.) oraz protokoły z kontroli budowy sporządzone przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto wskazał, że odwołująca się Spółka podnosi, że roboty budowlane były prowadzone bez przerw dłuższych niż wynikają one z przepisów Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył, że jakakolwiek ślamazarność przy prowadzeniu robót budowlanych nie przesądza o ich przerwaniu czy też o ich braku. Każde stwierdzone roboty budowlane stanowią przeszkodę w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bez rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i bez przeprowadzenia postępowania z udziałem stron należało uznać za co najmniej przedwczesne. Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania, lecz powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów K.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, w związku z czym sprawa nie została należycie rozpatrzona i oceniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji nieprawidłowe i co najmniej przedwczesne zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa proceduralnego i materialnego. Powyższą decyzję zaskarżyły sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. Wspólnoty Mieszkaniowe, domagając się jej uchylenia. W sprzeciwie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w konsekwencji uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy, podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy słusznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał i dowodowy, który jest wystarczający do prawidłowego rozpoznania sprawy, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i Wojewoda Mazowiecki winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/23, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, a następnie wskazał, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. A mianowicie, Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z 27 lipca 2020 r., a z uzasadnienia decyzji nie wynika, że stwierdzono brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji w ogóle kwestii spełnienia tej przesłanki nie analizował. Istnieje zatem rozdźwięk pomiędzy podstawą rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem. Już tylko z tego powodu organ odwoławczy trafnie uchylił decyzję organu I instancji. Dalej, zakładając, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji winien przejść do merytorycznej analizy materiału dowodowego, ewentualnie do jego uzupełnienia biorąc pod uwagę nakaz wynikający z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – konieczność wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawę. Należy wskazać, że trafnie organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszające art. 7 i art. 77 K.p.a., a w rezultacie skutkujące niezebraniem całego niezbędnego materiału dowodowego i nieustaleniem prawidłowo stanu faktycznego. Sprawa w przedmiocie wygaszenia pozwolenia na budowę jest rozstrzygana na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Trafnie organ II instancji podniósł, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać, gdyż instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. W świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia intensywność, z jaką roboty są prowadzone przez inwestora. Kluczowe jest zaś dokładne ustalenie okresu, na który budowa został przerwana. Brak jednoznacznego ustalenia okresu przerwy w budowie przez organ I instancji i ustalenie tej okoliczności dopiero przez organ odwoławczy pozbawiałoby strony możliwości kwestionowania tej okoliczności w toku tego postępowania i przesuwałby na etap postępowania sądowoadministracyjnego. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10). W ocenie Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). Z tej perspektywy wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w sposób należyty do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżących w sprzeciwie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia wymogów ustawowych, bowiem WSA w Warszawie: nie wyjaśnił dlaczego uznał, że organ I instancji nie zebrał całego materiału dowodowego; nie wyjaśnił dlaczego uznał, że "prawidłowo w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy", a także nie wskazał jakie to są te okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organy, ale też w opisanym zakresie treść skarżonego wyroku nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przy wydawaniu skarżonego wyroku, a w szczególności pominięcie, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na ustalenie okresu przerwy w prowadzeniu robót budowlanych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA w Warszawie wydał wyrok na podstawie akt sprawy, to wydałby wyrok o odmiennym rozstrzygnięciu, - art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu zamiast uchylenia skarżonej decyzji, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji z art. 138 § 2 K.p.a. gdyż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w sprawie nie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy’, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem: organ I instancji zgromadził cały niezbędny do rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy, jak również prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności z uwagi na to, że zlecił przeprowadzenie kontroli na nieruchomości położonej przy ul. Nabielaka 16, z czego zostały sporządzone protokoły kontroli, nawet w przypadku przyjęcia, że pewne elementy stanu faktycznego należy wyjaśnić, to byłyby to elementy uzupełniające i doprecyzowujące, które mogłyby zostać uzupełnione przez organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. – co oznacza naruszenie również tego przepisu, nawet gdyby uznać, że art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. został powołany błędnie jako podstawa decyzji organu I instancji, to powyższe nie jest naruszeniem, które uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wada ta mogła być skorygowana przez organ II instancji – co oznacza również naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących; - art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 K.p.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ II instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ: Wojewoda Mazowiecki zignorował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie odniósł się w żaden sposób do tak newralgicznych dowodów zgromadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy jakimi są w przede wszystkim protokoły kontroli, z których jasno wynika w jakim okresie roboty budowlane nie były prowadzone, Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił dlaczego protokołom kontroli odmówił mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących; - art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu zamiast uchylenia skarżonej decyzji, w sytuacji, gdy wytyczne Wojewody Mazowieckiego odnośnie do okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy są niejasne i niezrozumiałe, a także w pewnym zakresie zbyt daleko idące, na co nie pozwala art. 138 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących; - art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. – polegające oddaleniu sprzeciwu zamiast uchylenia skarżonej decyzji, w sytuacji gdy wystarczającym było ewentualne zastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego art. 136 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących; - art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 K.p.a. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu zamiast uchylenia skarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy odmowy stwierdzenia uchylenia we wznowionym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy tak nie jest, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie sprzeciwu skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. A mianowicie, sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w K.p.a. podstawy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., II OSK 2176/21). Ma zatem rację Sąd I instancji wskazując, że Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z 27 lipca 2020 r., a z uzasadnienia decyzji nie wynika, że stwierdzono brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro organ I instancji w ogóle kwestii spełnienia tej przesłanki nie analizował, to istnieje rozdźwięk pomiędzy podstawą rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie wskazał, że już tylko z tego powodu organ odwoławczy trafnie uchylił decyzję organu I instancji. Istniały tym samym podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Co prawda, Sąd I instancji w ramach art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu swojego wyroku lakonicznie stwierdził, że trafnie organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszające art. 7 i art. 77 K.p.a., a w rezultacie skutkujące niezebraniem całego niezbędnego materiału dowodowego i nieustaleniem prawidłowo stanu faktycznego. Jednak taka ocena Sądu znajduje swoje potwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, w której organ odwoławczy w ramach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazał na szereg nieprawidłowości, w tym co do kwestii dowodowych. Po pierwsze, organ odwoławczy dostrzegł, że organ I instancji wskazywał na termin "dwuletni" na wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy obowiązuje termin "trzyletni" na wygaszenie takiej decyzji. Po drugie, zaakcentował, że organ I instancji, wypowiadając się w zakresie przesłanek wygaszenia pozwolenia na budowę, z jednej strony wskazywał na przesłankę terminowości związaną z nierozpoczęciem robót budowlanych, z drugiej zaś – wskazywał na przesłankę terminowości związaną z przerwaniem robót budowlanych. Po trzecie, w sprawie nie określono konkretnych dat, które pozwalałyby na stwierdzenie zaistnienia którejś z przesłanek do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po czwarte, zauważono, że oparto się na protokołach kontroli budowy, jednak dla procesu budowlanego ma znaczenie dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Stąd potrzeba konfrontacji ustaleń kontrolnych z wpisami w dzienniku budowy, ponieważ budowa obiektu budowlanego nie oznacza wykonania wyłącznie "widocznych" elementów obiektu, ale także innych – wewnątrz lub przy obiekcie, co wymaga dokładnej weryfikacji stanu istniejącego na gruncie. Po piąte, zwrócono uwagę na samoistność przesłanki art. 37 ust. 1 P.b. do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz niewykazanie bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 162 § 1 K.p.a. Wreszcie, wskazano na konieczność ustalenia prawidłowo kręgu stron postępowania, ponieważ organ I instancji w ogóle w tym zakresie nie wypowiedział się, choć co do zasady w trybie art. 37 ust. 1 P.b. stroną postępowania powinien być inwestor. Wynika z tego, że podniesione powyżej braki postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę są na tyle istotne, że nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dlatego należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia prawa. Taka zaś ocena potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw skarżących Wspólnot Mieszkaniowych. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.