II OSK 799/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 829/20 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 października 2020 r. nr WOP.7721.101.2020.AH w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 829/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. D. i T. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 października 2020 r., nr WOP.7721.101.2020.AH, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku o nakazie skarżącym współwłaścicielom samowolnie użytkowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na parterze, zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku (działka nr ewid. [...]) jako usługowy – zakład fotograficzny [...] – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu – na mieszkalny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: 1) podsumowania księgi przychodów i rozchodów za styczeń-grudzień 2019 r. wraz z rozliczeniem dochodu z remanentem; 2) rozliczenie dochodu z remanentem za styczeń-grudzień 2020 wraz z zestawieniem rejestru dostaw oraz zestawieniem rejestru nabyć i podsumowaniem księgi przychodów i rozchodów ze wskaźnikiem rentowności – celem wykazania: aktualnej sytuacji finansowej prowadzonej przez T. D. działalności gospodarczej; potwierdzenia prowadzenia działalności w formie hobbystycznej, nieprzynoszącej dochodu umożliwiającego utrzymanie siebie i rodziny. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut nieważności postępowania oparty na przesłance z art. 183 [§ 2] pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej "ustawą covidową", w związku z pozbawieniem skarżących możliwości obrony swych praw poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, bez rozważenia podstaw do przeprowadzenia rozprawy na odległość, co naruszyło prawo Skarżących do obrony, albowiem nie mieli możliwości przedstawienia dodatkowych argumentów, w tym dokumentacji wskazanej w ww. wniosku dowodowym. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do przyjęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części, wymagające zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne przemawiały za odmienną interpretacją przepisu; a także – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżących, przy czym całkowicie pominięto zasadność argumentacji związanej z hobbystycznym charakterem prowadzonej działalności, która przynosi znikome dochody, gdzie przychód jest w zdecydowanej większość konsumowany przez koszty prowadzenia działalności gospodarczej; ponadto nie dokonano realnej oceny kwestii związanych ze świadczeniem usług o charakterze otwartym, zwłaszcza w okresie pandemii SARS-CoV-19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej trafnie strona wywodzi o ziszczeniu się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania stron postępowania o terminie posiedzenia sądowego, na który została skierowana sprawa do rozpoznania przez Sąd I instancji, co też uniemożliwiło stronie uzupełnienie argumentacji skargi "zwykłej" w tym w oparciu o dokumenty wskazane przez skarżących w skardze kasacyjnej. Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22). W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło w tym samym dniu, co nastąpiło skierowanie sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Wydając tego rodzaju zarządzenie Sąd I instancji nie ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej. Ponadto w wyniku takiego działania Sądu I instancji nie poinformowano stron o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Wynika z tego, że stronie skarżącej nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jak i zawartego w niej wniosku dowodowego, skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.