II OSK 2793/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/21 w sprawie ze sprzeciwu T. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2021 r. nr 517/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/21 oddalił sprzeciw T. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2021 r. Nr 517/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), jak również w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, 7, 8, 16, 77 § 1, 101 i 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia w wyniku: a) naruszenia przepisu art. 64e p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu połączone z niewłaściwymi i nieuprawnionymi na tym etapie postępowania wskazaniami organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz sformułowanie błędnych wytycznych w zakresie wykładni prawa, podczas gdy rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd winien ocenić wystąpienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a sformułowane wytyczne co do dalszego postępowania winny być właściwe, aby uniknąć kolejnego błędnego rozstrzygnięcia przez organy; b) niedostrzeżenia naruszenia art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na niewłaściwym nakazaniu organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania w sytuacji, w której nie ma już prawnej możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, jako że od jej wydania minęło 5 lat, a więc konieczne było sformułowanie w tym zakresie właściwych wytycznych dla organu I instancji; c) niedostrzeżenia naruszenia art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na niewskazaniu organowi I instancji, iż wobec upływu czasu nie ma już prawa wydania decyzji przewidzianej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; d) niedostrzeżenia naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zbadaniu materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności niedostrzeżenie upływu czasu od wydania ostatecznej decyzji, co przekłada się na konieczność odmowy jej uchylenia we wznowionym postępowaniu; e) niedostrzeżenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż we wznowionym postępowaniu w ogóle będzie dopuszczalne orzekanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej; f) niedostrzeżenia naruszenia art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. polegającego na niedziałaniu przez Wojewodę Mazowieckiego w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zaakceptowanie nakazywania organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy występuje już negatywna przesłanka do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. 2. Art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w kontekście konieczności uwzględnienia wpływu upływu czasu od wydania decyzji ostatecznej na możliwość jej uchylenia we wznowionym postępowaniu oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - a w rezultacie błędne uznanie, że postępowanie w sprawie powinno być dalej merytorycznie prowadzone, podczas gdy w związku z zaistnieniem negatywnej przesłanki wznowieniowej organy utraciły kompetencję do orzekania co do istoty w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Legionowskiego z dnia 30 marca 2021 r. znak WA.6740.293.2015.JO zmieniającej decyzję z dnia 3 czerwca 2015 r. nr 567/15 o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej w miejscowości J. na terenie działki ewidencyjnej numer [...]. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organu I i II instancji, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącą kasacyjnie rozprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a."), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji decyzją z dnia 30 marca 2021 r., znak WA.6740.293.2015.JO, WA.6740.1368.2015.JO, zmienił ostateczną decyzję nr 567/15 Starosty Legionowskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. (znak: WA.6740.293.2015.JO), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr ew. [...], w miejscowości J., zatwierdził projekt budowlany zamienny w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu w zakresie zmiany usytuowania wieży, płyty żelbetowej pod urządzenia oraz zmiany powierzchni ogrodzonego terenu stacji oraz udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian z zachowaniem pozostałych warunków decyzji nr 567/15 Starosty Legionowskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. (znak: WA.6740.293.2015.JO). Wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie było nieprawidłowe, bowiem nie zostało wydane we właściwym trybie. Należy zauważyć, że przed Wojewodą Mazowieckim toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 11 lutego 2016 r., znak: WA.6740.1368.2015.JO, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Legionowskiego Nr 1266/15 z dnia 30 października 2015 r., znak: WA.6740.1368.2015.JO, zmieniającej ostateczną decyzję nr 567/15 Starosty Legionowskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 57/O/2016 z dnia 19 kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 11 lutego 2016 r. znak: WA.6740.1368.2015.JO. Z uwagi na fakt, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1222/16 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 57/O/2016 z dnia 19 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, tj. decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 11 lutego 2016 r., znak: WA.6740.1368.2015.JO odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego Nr 1266/15 z dnia 30 października 2015 r., znak: WA.6740.1368.2015.JO, organ odwoławczy przesłał Staroście Legionowskiemu akta sprawy celem jej ponownego rozpatrzenia. Powyższe ustalenia wskazują, że Starosta Legionowski winien był ponownie prowadzić postępowanie w trybie wznowienia postępowania, tj. rozpatrzeć wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Legionowskiego nr 1266/15 z dnia 30 października 2015 r. znak: WA.6740.1368.2015.JO i wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w zaskarżonej decyzji sformułowano niewłaściwe wytyczne co do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie uwzględniające, że od dnia doręczenia decyzji ostatecznej (tj. decyzji z dnia 30 października 2015 r. znak: WA.6740.1368.2015.JO) upłynęło 5 lat, co stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Wobec tego należy zauważyć, że organ odwoławczy na s. 5 zaskarżonej decyzji wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę Starosta Legionowski powinien albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Stosownie zaś do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ rozpatrując sprawę w trybie wznowienia jest więc obowiązany badać, czy nie zachodzi negatywna przesłanka w postaci upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nakazał organowi I instancji merytoryczne rozpatrzenie sprawy, nie uwzględniając, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Należy zauważyć, że organ odwoławczy wskazał na możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu, nie przesądzając, która z decyzji przewidzianych w art. 151 k.p.a. winna zostać w sprawie wydana. Organ I instancji nie wydał bowiem żadnej z przewidzianych prawem decyzji kończących postępowanie w trybie wznowieniowym. Stwierdzić ponadto należy, że wydanie innej decyzji niż uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. z tego względu, że Starosta Legionowski wydał decyzję z dnia 30 marca 2021 r. z pominięciem trybu wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że z uwagi na wskazane wady decyzji organu I instancji, zachodzi konieczność prowadzenia ponownego postępowania i rozpatrzenia sprawy we właściwym trybie, zatem zasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.