II SA/Ke 615/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/3804/2250/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31.08.2023 r. znak: SKO.PS-80/3804/2250/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie odwołania A. B. (zwanego dalej "stroną") od decyzji z 16.02.2023 r. znak: MOPR-ŚRDM.5211.9194.1.2023, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, odmawiającej przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. A. B., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. SKO, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazało że ww. decyzja organu I instancji z 16.02.2023 r., zawierająca pouczenie o prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni, została odebrana 10.03.2023 r. – pod adresem wskazanym we wniosku – przez brata A. B. Według art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania, przewidziany przepisami art. 129 K.p.a., licząc od dnia doręczenia decyzji, skończył się 24.03.2023r. Dzień ten nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Odwołanie strona nadała w placówce pocztowej 27.03.2023 r. W konsekwencji, SKO nie miało innej możliwości jak wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy jest związany treścią powołanego przepisu i nie może nawet w najmniejszym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła strona, kwestionując ustalenia SKO co do tego, że jej odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu i domagając się uchylenia ww. postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko organu odwoławczego zostało oparte na wadliwym domniemaniu doręczenia. Mianowicie, decyzję z 16.02.2023 r. strona otrzymała 16.03.2023 r. od brata (niemieszkającego stale wraz ze skarżącym), który oświadczył, że ktoś przyniósł przesyłkę 15.03.2023 r. w godzinach późnowieczornych. Brat na stałe mieszka z rodziną w G., a u strony przebywa jedynie okazjonalnie. Ponadto, brat nie ma w pełni rozeznania w rzeczywistości, ponieważ przeszedł rozległy udar i do dzisiejszego dnia nie doszedł do pełnej sprawności, ma poważne problemy z pamięcią (w załączeniu karta leczenia). Tym samym, decyzja została przekazana osobie nieuprawnionej, a SKO zastosowało w tym zakresie zastępczą formę doręczenia w sposób nieprawidłowy, z przyczyn niezależnych od strony. Fakt oddania przesyłki bratu nie wywołuje skutku doręczenia zastępczego wobec skarżącego, gdyż doręczenie było nieprawidłowe. Przesyłka, zdaniem strony, dla skutecznego jej doręczenia powinna być awizowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie SKO, wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W cyt. przepisie ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Kolejność ta ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można więc tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (por. wyrok NSA w z 5.01.2016 r. o sygn. akt II OSK 1067/14, wyrok WSA w Krakowie z 16.05.2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 285/19, dostępne, jak wszystkie powołane orzeczenia, w internetowej CBOSA). Upływ terminu do wniesienia odwołania skutkuje tym, że decyzja uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie złożone po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyroki: WSA w Łodzi z 13.01.2017 r. o sygn. akt II SA/Łd 565/16, WSA w Warszawie z 27.09.2019 r. o sygn. I SA/Wa 1055/19). Podstawową zasadą wynikającą z zawartych w Rozdziale 8 K.p.a. regulacji jest to, że pisma doręcza się stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi lub przedstawicielowi strony (art. 40 § 1 K.p.a.). W przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Od tej zasady przewidziane są odstępstwa, jednakże również ściśle uregulowane. Jedną z nich jest możliwość doręczania pisma nie do rąk strony, lecz dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba taka podjęła się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przez taką osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata (art. 43 K.p.a.). Taka sytuacja jest możliwa podczas nieobecności adresata decyzji. Użyte w przepisie art. 43 K.p.a. pojęcie "nieobecność adresata" niewątpliwie odnosi się do nieobecności w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 K.p.a. Doręczenie dokonane w trybie art. 43 K.p.a. wywołuje skutek prawny, jeżeli zostaną spełnione określone w nim warunki: doręczenie dokonane za pokwitowaniem, do rąk dorosłego domownika, a dodatkowo w przypadku doręczenia sąsiadowi lub dozorcy – adresat zostanie o tym fakcie powiadomiony w określony sposób. Podstawą do stwierdzenia w niniejszej sprawie przez SKO uchybienia czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania skarżącego (wysłanego listem poleconym 27.03.2023 r.) było ustalenie, że decyzja organu I instancji cyt. "została odebrana" pod wskazanym adresem strony przez jego brata 10.03.2023 r. – którego podpis widnieje pod zwrotnym potwierdzeniem odbioru przedmiotowej przesyłki. W tym zakresie organ powołał się na regulujący tzw. doręczenie zastępcze ww. przepis art. 43 K.p.a., zgodnie z którym "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi". Tymczasem, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, zawierającej decyzję organu I instancji (wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania), znajdującego się na k. 13 akt administracyjnych, brakuje adnotacji doręczyciela o treści "DOMOWNIK" przy podpisie osoby, która odebrała przeznaczoną dla skarżącego korespondencję. Doręczyciel, identyfikując osobę odbiorcy wskazał jedynie: "BRAT". Ma to istotne znaczenia dla oceny zastosowania przez organ odwoławczy prawidłowości trybu doręczenia zastępczego z art. 43 K.p.a. Skoro doręczyciel nie ustalił, że osoba, której powierzył przedmiotową przesyłkę, to domownik adresata i nie oznaczył go właściwie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, organ odwoławczy nie był uprawniony do stwierdzenia, że nastąpiło – zgodne z ww. przepisem K.p.a. – doręczenie decyzji z 16.02.2023 r. W konsekwencji brak było podstaw do wydania w oparciu art. 134 K.p.a. zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z powołaniem się na wniesienie odwołania w dniu 27.03.2023 r., to jest z naruszeniem terminu 14 dni, jaki na tą czynność przewiduje art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe koresponduje zarazem z zarzutami złożonej skargi, w której uzasadnieniu strona wskazała, że jego brat nie mieszka u niego na stale, przebywając tam jedynie okazjonalnie, a mieszkając na stałe z rodziną w G. Argumentacja ta jest zarazem zgodna ze słownikową definicją "domownika", którym jest "każdy ze stałych mieszkańców domu jednorodzinnego lub mieszkania" (https://sjp.pwn.pl/sjp/domownik;2453309.html). W powyższym kontekście brat strony nie mógł być uznany przez SKO, dokonujące kontroli skuteczności doręczenia korespondencji, za jego domownika, któremu doręczenie decyzji organu I instancji wywoływało dla skarżącego istotne skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni przedstawione stanowisko tut. Sądu, eliminując stwierdzone nieprawidłowości. Należy mieć przy tym na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2021r. o sygn. akt II GSK 50/19, w którym podzielono stanowisko tut. Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 4.10.2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 478/18. Mianowicie, w tym zakresie wskazano, że w sytuacji nieprawidłowego doręczenia decyzji przez organ I instancji (decyzję doręczono bezpośrednio stronie, pomimo że miała pełnomocnika, który ostatecznie złożył odwołanie), stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i kierowanie sprawy z powrotem do organu I instancji byłoby działaniem niecelowym i cechującym się nadmiernym formalizmem. Wadliwość doręczenia winna być bowiem oceniana z punktu widzenia ewentualnych skutków procesowych. Skoro jednak odwołanie zostało ostatecznie wniesione do właściwego organu odwoławczego przez właściwy podmiot (wcześniej błędnie pominięty), to organ winien uznać odwołanie za wniesione w terminie i je rozpoznać. Za takim poglądem przemawia przede wszystkim ekonomia postępowania. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnego rozstrzygnięcia stronie powinna być bowiem oceniana indywidualnie – ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz skutków procesowych dla danego podmiotu, będącego adresatem rozstrzygnięć spowodowanych wadliwym ich doręczeniem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.