II OSK 677/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 829/14 w sprawie ze skargi P. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2014 r. oddalił skargę P. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na skutek pisma T. K. z 20 lipca 2012 r., przeprowadził kontrolę legalności wykonania 4 otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalno-handlowego w M. przy ul. [...]. Kolejno wydawane przez ten organ decyzje w sprawie były uchylane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku kolejnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na P. I. obowiązek przedłożenia kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z 1989 r. z naniesionymi zmianami dotyczącymi wypełnienia otworów okiennych w ścianie granicznej od strony działki [...], a także oświadczenia kierownika budowy o dokonaniu w tracie budowy nieistotnych odstępstw, które dodatkowo powinno zostać podpisane przez projektanta. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Organ ustalił, że przedmiotowy budynek wzniesiono w 1989 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a zakończenie budowy zgłoszono właściwemu organowi. Ówczesny projekt budowlany przewidywał od strony działki własności T. i R. K., 4 otwory okienne wypełnione cegłą szklaną. W trakcie budowy cegłę szklaną zastąpiono oknami ze szkłem zwykłym, czyli dokonano odstępstwa od projektu budowlanego. Organ uznał, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów brak jest podstaw do orzeczenia nakazu likwidacji okien znajdujących się w ścianie usytuowanej w granicy działki. Ta graniczna działka nie jest działką budowlaną, gdyż ustanowiona jest na niej służebność przejazdu o szerokości 3 m. Odległość zaś przedmiotowego budynku od sąsiedniego budynku na działce po drugiej strony drogi wynosi 18 m. Dokonane odstępstwo nie nosiło cech istotnego, a zatem zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 57 Prawa budowlanego. Pomimo dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, z powodu stwierdzonych odstępstw, należy obecnie uzupełnić te dokumenty z uwzględnieniem popełnionych odstępstw. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez T. K. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał P. I. wykonać roboty budowlane polegające na demontażu 4 okien w ścianie granicznej budynku na działce nr [...] od strony z działką nr [...] oraz zamurowaniu powstałych otworów pustakami szklanymi lub innym materiałem niepalnym celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do 31 sierpnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wadliwie zastosował w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązki, o których mowa w tym przepisie dotyczą tylko określonych robót budowlanych, a na jego podstawie nie można nakazać przedłożenia określonych dokumentów. Z przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) wynikało, że ściana w granicy działki powinna być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Takie same regulacje w tym zakresie obowiązują aktualnie. Wobec tego zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, aby jednak doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem należało w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora określone w rozstrzygnięciu obowiązki. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł P. I., domagając się jego uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, według którego obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów. Natomiast "zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego. W tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne, dopuszcza lokalizację obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią tylko, gdy ściana jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Tożsama norma wynika z aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wykonanie zatem okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych. Sąd zwrócił też uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy wykładać na podstawie obiektywnie istniejących przesłanek, do których zalicza się między innymi zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Realizacja obiektu w sposób sprzeczny z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego powoduje naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, to należy przyjąć, że inwestycja ta dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to powoduje, że jest stroną postępowania. Z tych przyczyn Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi, że T. K. nie jest stroną postępowania, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Za błędny zatem Sąd uznał pogląd, że organ II instancji powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 k.p.a. Konkludując Sąd stwierdził, że rodzaj nałożonych czynności na inwestora jest adekwatny do stwierdzonego naruszenia prawa i stwarza podstawę do jego wyeliminowania w ramach procedury legalizacyjnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Ponadto z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że zabudowanie otworów okiennych po zdemontowaniu okien może nastąpić przy użyciu luksferów lub innego materiału niepalnego. Zatem katalog możliwych do zastosowania materiałów budowlanych niepalnych został rozszerzony w stosunku do pozwolenia na budowę, w którym przewidywano zastosowanie tylko luksferów. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. I., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane przez osobę, która nie posiada przymiotu strony postępowania, a która za taką została uznana przez organy administracji. 2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na ostateczną decyzję organu II instancji nakładającą na skarżącego obowiązek dalej idący niż nałożony decyzją organu I instancji, pozbawiającą skarżącego możliwości wniesienia odwołania, a zatem naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. II. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej skarżącemu przeprowadzenie robót budowlanych polegających na demontażu 4 okien w ścianie granicznej budynku i zamurowaniu otworów pustakami szklanymi (luksferami) lub innym materiałem niepalnym, podczas gdy odstępstwo od pozwolenia na budowę miało charakter nieistotny, a zatem w braku podstaw do wydania decyzji o wskazanej treści. Wskazując na przytoczone wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak podnosi skarga kasacyjna, ściana, w której znajdują się otwory okienne jest oddzielona od granicy nieruchomości szlakiem służebnym o szerokości 3 m, budynek zaś znajdujący się na działce uczestnika położony jest w odległości 18 m od tej ściany. Tym samym wprawienie okien w ścianie graniczącej z nieruchomością T. K. w żaden sposób nie oddziałuje na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, czyniąc nieuprawnionym traktowanie go jako strony postępowania. Odmawiając słuszności przywołanej argumentacji należy zaznaczyć, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez powołany w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Użyty w tymże przepisie zwrot "obszar oddziaływania obiektu", który zgodnie z jego legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jest wyznacznikiem kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje ogólna zasada prawa budowlanego wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9 statuująca obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie nie sposób pominąć, że działka wnioskodawcy – T. K. usytuowana w ścisłej zabudowie miejskiej znajduje się w najbliższym sąsiedztwie z działką inwestorów, pozostając w zasięgu oddziaływania inwestycji. Kwestia zatem zachowania wymogów przewidzianych dla otworów okiennych w ścianie budynku wychodzących na działkę wnioskodawcy uprawniała do przyjęcia, że wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu związanym z legalnością montażu okien. Na powyższe nie może mieć wpływu powoływana przez skarżącego okoliczność służebności przejazdu ustanowionej na działce uczestników. Nie sposób zatem uznać, że T. K. nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2014 r. Osoba ta bowiem posiadała tytuł własności do nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania naprawczego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. upatrywany przez skargę kasacyjną w niedostrzeżeniu przez Sąd, że rozstrzygnięciem organu odwoławczego nałożony został znacznie bardziej dolegliwy obowiązek niż orzeczone przez organ I instancji przedłożenie dokumentów. Stwierdzić należy, że prowadzone przez organy postępowanie w przedmiotowej sprawie nie naruszało wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym została bowiem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Nie został również naruszony zakaz reformationis in peius, na jaki powołuje się skarga kasacyjna. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. W rozpoznawanej sprawie w wyniku wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej, na skutek odwołania wniesionego przez T. K., doszło do ukształtowania na nowo obowiązków P. I. związanych z naniesionymi zmianami wypełnienia otworów okiennych w ścianie granicznej budynku. Tak ukształtowana materialnoprawna sytuacja strony, wynikająca z zastosowania procesowego unormowania zawartego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może budzić wątpliwości w kontekście zakazu orzekania na niekorzyść strony. Przyjęcie prawidłowości przedstawionego w skardze kasacyjnej zapatrywania oznaczałoby w istocie pozbawienie organu odwoławczego kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zobowiązywać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów, bądź uzupełnienia dostrzeżonych w dokumentacji braków. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wątpliwości na gruncie rozpatrywanej sprawy budzi niezdefiniowane pojęcie "czynności", zwłaszcza w zestawieniu z przewidzianą tym przepisem możliwością nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Wobec tego, na uwzględnienie zasługuje spostrzeżenie, że na podstawie omawianego przepisu organ musi wydać od razu decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając tym samym doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek przedstawienia określonych dokumentów może być zaś nakładany jedynie w drodze postanowienia. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Obowiązek, o jakim mowa w tym przepisie, należy bowiem rozumieć jako czynność w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś procesowym. Powyższe spostrzeżenie formułuje również doktryna (por. A.Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2014, str. 684). W świetle powyższego należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.