II SA/Gd 986/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 17 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.225.2022.DL w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga M. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 17 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.225.2022.DL w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 września 1978 r. nr ...-821/4L/78 (początek numeru nieczytelny) Naczelnik Miasta Wejherowo orzekł, na podstawie art. 97, 110, 112 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.), art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192) oraz art. 12 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), o ustaleniu odszkodowania w kwocie 7052 zł za grunt o pow. 653 m2, oznaczony jako działki nr [...], [...], [...] i [...], obręb nr [...], "leżący na terenie budownictwa jednorodzinnego Os. Lotnisko w R., który zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego przeszedł na własność Skarbu Państwa". W sprawie tej decyzji toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 13 października 2016 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.4.36.2016.DL informujące skarżącego o umorzeniu tego postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Wejherowie z dn. 21.09.1978 r.", skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji i przesłanie "powyższego odwołania do właściwego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1255/07 przytaczając następujący fragment "dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej ponieważ łatwo podlega sfałszowaniu". Wskazał, że wnosi o odwołanie powyższej decyzji ponieważ nie jest ona zgodna z rzetelnym oszacowaniem wartości gruntu. Powyższa decyzja nie szacuje wartości gruntu a jedynie uprawy, które na gruncie rosły czyli jego zagospodarowanie. Ponadto decyzja nie posiada numeru ani też pieczątki "za zgodność z oryginałem" w związku z czym skarżący domniemywa, że została ona sfałszowana. Wojewoda Pomorski opisanym na wstępie postanowieniem na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 21 września 1978 r. Wojewoda wskazał, że w decyzji z dnia 21 września 1978 r. zostało zawarte pouczenie, iż "od decyzji służy stronie prawo wniesienia odwołania do Wojewody Gdańskiego w Gdańsku za pośrednictwem Zarządu Gospodarki Terenami w Wejherowie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji". W aktach sprawy nr NSP-VIII.7581.4.36.2016.DL dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji znajdują się uwierzytelnione kserokopie zarówno tego rozstrzygnięcia jak i potwierdzeń jego odbioru przez byłych współwłaścicieli, w tym przez M. K., który odebrał ww. decyzję w dniu 29 września 1978 r. Zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 października 1978 r. (ponad 40 lat temu). W związku z powyższym stwierdzić należy, że M. K. i złożył odwołanie po terminie, co skutkuje brakiem możliwości odniesienia się merytorycznego do jego zarzutów zawartych w ww. odwołaniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie M. K. podniósł, że decyzja Naczelnika Miasta Wejherowa nie może być ważna ze względu na podejrzenie sfałszowania. Wniósł o jej odwołanie ponieważ jest ona niewiarygodna i niezgodna z rzetelnym oszacowaniem wartości gruntu. Nie posiada numeru ani pieczątki "za zgodność z oryginałem" w związku z czym istnieje domniemanie, że została sfałszowana. Skarżący podkreślił, że mimo wielokrotnych pism dotyczących przesłania wiarygodnego dokumentu nie udało mu się go od organu uzyskać. Wojewoda twierdzi, że dysponuje też uwierzytelnionymi kserokopiami potwierdzenia odbioru powyższej decyzji z dnia 21.09.1978 r. (czyli ponad 40 lat temu) co również budzi wątpliwości ponieważ równoznaczna z odebraniem decyzji powinna być wyplata odszkodowania a tu z kolei nie zostały podjęte żadne kroki przez ponad 40 lat. Skarżący wyjaśnił, że wcześniej nie miał podejrzeń co do możliwości sfałszowania dokumentu, dopiero po konsultacji z radcą prawnym dowiedział się, że powyższy dokument nie powinien być ważny. Skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis - w zakresie, w jakim przewiduje się skargę o wznowienie postępowania z powodu oparcia wyroku na dokumencie podrobionym lub przerobionym, wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia - jest zgodny z Konstytucją. W związku z tym ustawowy termin do wniesienia odwołania nie upłynął. Końcowo skarżący dodał, że komisja która podpisała się na decyzji z dnia 21 września 1978 r. wyceniła drzewka, krzewy, płoty, warzywa a nie wyceniła gruntów i nie wypłaciła odszkodowania za grunty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że pismo skarżącego było jednoznacznie zatytułowane jako odwołanie, organ nie posiada wiedzy, aby skarżący składał wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 października 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Naczelnika Miasta Wejherowo z dnia 21 września 1978 r. nr ...-821/4L.78 (początek numeru nieczytelny). Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując wskazany przepis, organ II instancji przyjął, że pismem z 28 czerwca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Wejherowo o nr jw., o czym świadczy jednoznacznie tytuł pisma "Odwołanie od decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Wejherowie z dn. 21.09.1978 r.". Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę pełną treść ww. podania skarżącego z 28 czerwca 2022 r., zaskarżone w sprawie postanowienie należało uznać za wadliwe, bowiem podanie to należało uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący podanie zatytułował wprawdzie "odwołanie", ale z treści podania wynika, że pojęciem "odwołanie" skarżący posługuje się odnosząc go nie do nazwy środka zaskarżenia, jak błędnie przyjął organ, ale do przedmiotu swojego żądania – tj. "odwołania decyzji" którym jest w istocie uchylenie decyzji z dnia 1978 r. - z powodu, jak podnosi, jej sfałszowania jak również braku oszacowania wartości gruntu. Wniosek ten wspiera również to, że skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1255/07, który to wyrok zapadł w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W wyroku tym rzeczywiście zawarte zostało stwierdzenie, że dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu i stwierdzenie to skarżący czyni podstawą swojej argumentacji. Wreszcie, co nie bez znaczenia, potraktowanie tego pisma jako odwołania skutkowało wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w ramach którego nie następuje merytoryczne rozpatrzenie zarzutów w nim podniesionych. Potraktowanie pisma natomiast jako wniosku o wznowienie postępowania – co bardziej odpowiada zarówno treści pisma jak i etapowi na jakim znajduje się sprawa – pozwoli na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, oczywiście w granicach właściwych dla postępowania wznowieniowego, tj. pod kątem przesłanek wznowienia postępowania. Jest to zatem dla strony niewątpliwie korzystniejsze rozwiązanie procesowe, przy czym zaznaczyć należy, że na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy powołane przez skarżącego okoliczności stanowią przesłanki wznowienia postępowania czy też nie, stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne wkroczenie w kompetencje organu administracji. Podkreślić należy, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony; o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1457/15). Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z treści pism skarżącego wynika, że nie posługuje się on biegle językiem prawniczym, stąd też organ mając na uwadze treść art. 8 i art. 9 k.p.a. tym bardziej nie powinien ograniczać się wyłącznie do tytułu pisma, ale powinien większą wagę przyłożyć do jego rzeczywistej treści zwłaszcza w świetle adekwatności żądania do etapu postępowania. W wyroku z 2 października 2015 r., II OSK 286/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania". Podsumowując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ odwoławczy błędnie potraktował pismo skarżącego z 28 czerwca 2022 r. jako odwołanie od decyzji Naczelnika Miasta Wejherowo z dnia 21 września 1978 r. Dokonując takiej kwalifikacji ww. podania organ nie wziął pod uwagę pełnej jego treści i tym samym naruszył art. 134 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski potraktuje podanie skarżącego z dnia 28 czerwca 2022 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Wejherowo z dnia 21 września 1978 r. i wdroży odpowiedni dla takiej kwalifikacji pisma tryb. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).