II OSK 2334/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 557/24 w sprawie ze sprzeciwu Z.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.69.3.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 557/24, oddalił sprzeciw Z.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.69.3.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 18 października 2023 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Wójta Gminy N. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości T. Decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr GP.6733.7.2023, Wójt odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Jako podstawę odmowy organ wskazał protesty mieszkańców wobec lokalizacji inwestycji, która może mieć wpływ na zdrowie oraz warunki egzystowania na tym terenie, a także spadek wartości sąsiednich nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.69.3.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W opisywanej sprawie organ I instancji nie dokonał jednak ustaleń w przedmiocie bezpieczeństwa funkcjonowania obiektu, w tym wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Stwierdził wyłącznie, że występują wątpliwości co do ewentualnych negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na środowisko oraz życie ludzi. Ponadto Kolegium podniosło, że we wniosku inicjującym postępowanie spółka wskazała, że planowana inwestycja nie będzie zajmować żadnej powierzchni. W skład inwestycji wchodzi wieża oraz wolnostojące szafy telekomunikacyjne, a zatem nie jest prawdopodobne, aby dane podane przez inwestora odpowiadały prawdzie. Pomimo tych braków organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie, przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, a następnie wydał decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycje celu publicznego. Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i uprawniały do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z.O. wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę prawa mieszkańców zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem spółki. Tym bardziej, że w toku postępowania nie przedstawiono jakiejkolwiek dokumentacji odnośnie braku szkodliwość stacji bazowej telefonii komórkowej na zdrowie lub życie ludzi. Zdaniem skarżącego, spółka winna przeprowadzić rozmowy z mieszkańcami, celem osiągniecia kompromisu i uzgodnienia lokalizacji dogodnej dla każdej ze stron. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że sprzeciw okazał się nieuzasadniony wobec czego podlegał oddaleniu w całości. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni stosownych przepisów prawa materialnego, co musiało mieć przełożenie na sposób oceny zastosowania przez Wójta norm prawa procesowego – k.p.a. Przede wszystkim, ma rację organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza że odmowa jej wydania może być podyktowana wyłącznie względami mającymi zakotwiczenie w określonych przepisach prawa. Sąd podkreślił, że inwestycja spółki w aktualnym obecnie stanie prawnym nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Stacje bazowe telefonii komórkowej nie należą bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie wymienia ich bowiem obowiązujące rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku już działających instalacji podlega tzw. kontroli następczej organów ochrony środowiska i jest przedmiotem regulacji zawartych art. 121-126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.). Także obniżenie wartości nieruchomości nie jest przekonującą w świetle u.p.z.p. przesłanką negatywną dla uwzględnienia wniosku, bowiem żaden z przepisów prawa nie traktuje tego zagadnienia jako argumentu za odmową uwzględnienia żądania. Wójt wydając uchyloną przez SKO decyzję nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Dlatego Kolegium trafnie zauważa, iż w zaskarżonej odwołaniem decyzji brak jest informacji na temat spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiącej element infrastruktury łączności publicznej. Zarzuty wyrażone w sprzeciwie, a dotyczące naruszenia interesu mieszkańców gminy w zakresie zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców przez emisję fal elektromagnetycznych, zaburzenia estetyki, czy utratę wartości nieruchomości nie mogły mieć żadnego wpływu na wyrażoną przez Sąd ocenę. WSA związany jest bowiem z treścią artykułu 64e p.p.s.a., który stanowi że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 8 kwietnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.69.3.2024, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie niniejszej organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez oddalenie sprzeciwu skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej podstawą kasacyjną zaskarżonego wyroku jest również naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.") w zw. z cytowanym powyżej art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, na czym miałoby polegać naruszenie art. 64e p.p.s.a. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym ma polegać naruszenie art. 64e p.p.s.a., to ograniczona do powołania tego zarzutu podstawa kasacyjna nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Związanie granicami skargi powoduje, że niedopuszczalne jest uzupełnianie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956). Pozostałe przepisy powołane w petitum skargi kasacyjnej (art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.) należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. Pierwszy z nich – art. 151a § 2 p.p.s.a., jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli Sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia (wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2880/20, LEX nr 3126581). Zatem dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił, ponieważ ewentualne błędne nieuwzględnienie sprzeciwu musiało być wynikiem naruszeń przepisów we wcześniejszej fazie niż etap orzekania, a więc w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającej wydanie wyroku. Dla poprawności sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest bowiem dodatkowe wskazanie spośród nich przepisu (czy też przepisów) niebędącego przepisem wynikowym naruszonego przez Sąd w powiązaniu z właściwymi (również niewynikowymi) przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepis taki nie został wskazany. Także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., jako przepisu wynikowego, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Żeby więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mógł wywołać zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanych w niej podstaw kasacyjnych, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu (por. wyrok NSA z 20.10.2021 r., II OSK 1853/21, LEX nr 3355040). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.