I SA/Wa 1425/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 29 maja 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.72.1.2023.BS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją DSZ.-V.4321.1.72.1.2023.BS z 29 maja 2023 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1, art. 158 § 1, i art. 17 pkt 2 kpa oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako ustawa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] (dalej jako decyzja z 2021r.) dotyczącej ustalenia i zobowiązania M.S. (dalej jako skarżąca) do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M.S.(ur. 22 maja 1996 r.). Z akt wynika, że decyzją nr [...] z 7 stycznia 2020 r. Wojewoda [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2021 r. W wyniku pozyskania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] informacji związanych ze sprawą, skarżąca (w trybie art. 23 ust. 4aa lub 4b ustawy) została wezwana do złożenia wyjaśnień, w wyniku których ustalono, że jej córka M.S. formalnie zamieszkuje pod adresem: os. [...] w Z. ale ze względu na studia podjęte w K. w latach 2015 - 2020, przebywa poza ww. miejscem zamieszkania. Ustalono ponadto, że córka skarżącej nie zamieszkuje z matką lecz ze swoim partnerem – (D.B.) w Z., natomiast w toku wywiadu skarżąca podała, że dojeżdża do córki w celu sprawowania nad nią opieki "prawie codziennie". Ustalono również, że w czasie studiów latach 2015 - 2020 pani M.S. przez pierwszy rok dojeżdżała do K. autem wraz z koleżankami, a po roku wynajęła mieszkanie w K. wraz z koleżanką. W dacie sporządzenia protokołu, tj. 23 kwietnia 2021 r., skarżąca ponownie oświadczyła, że córka przebywa u swojego partnera i nie jest w stanie określić jak długo u niego będzie ponieważ "młodzi dużo podróżują". W wyniku powyższych ustaleń, wezwano skarżącą jak i jej córkę do złożenia wyjaśnień, co nastąpiło w dniu 31 maja 2021 r. gdzie dodatkowo ustalono, że w międzyczasie skarżąca przebywała przez tydzień w szpitalu, o czym córka nie miała wiedzy. W konsekwencji postanowieniem nr [...] z dnia 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r., 23 sierpnia 2021 r. wstrzymał z urzędu wykonanie ww decyzji a następnie niekwestionowaną w trybie zwykłym decyzją z 22 września 2021 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia 7 stycznia 2020 r. nr [...] i odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2021 r. - podając, że w świetle nowych okoliczności, tj. braku stałej i nie przerywalnej opieki nad córką, skarżąca nie spełnia wymogu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniając motywy wznowienia postępowania i uchylenia uprzednio wydanej decyzji organ wskazał dodatkowo, że w dniu 8 czerwca 2021 r. wpłynęła dokumentacja, z której wynika, że skarżąca nie zamieszkuje z córką M.S. oraz nie sprawuje całkowitej opieki nad nią, a przy tym że przez ostatni okres 5 lat, tj. okres studiów, M.S. zamieszkiwała w innym mieście, a także często podróżowała bez matki. W międzyczasie kontrolowaną w osobnym postępowaniu (I SA/Wa 1426/23) decyzją DSZ-V.4321.1.72.2023. BS z 22 maja 2023 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej jako wojewoda) z dnia 22 września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M.S. legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 października 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na okres do 31 października 2021r. W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć Wojewoda [...] uznał, na mocy decyzji z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...], że świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 44 060 zł, wypłacone skarżącej za okres od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami. Organ podał, że skoro w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2021 r. zostało skarżącej wypłacone świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r., która została następnie uchylona decyzją z dnia 22 września 2021 r. nr [...], to zachodzą przesłanki do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji skarżąca zarzuciła błędy proceduralne w postępowaniu wznowieniowym, podniosła, że przesłuchanie w dniu 31 maja 2021 r. przeprowadzone przez pracowników MOPS w [...] nie było prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego, które zostało zainicjowane dopiero postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. Zarzuciła ponadto, że uzasadnienie decyzji z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] jest kopią uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia 22 września 2021 r. zatem decyzja oparta jest na tych samych ustalenia faktycznych i "dowodach" co decyzja z dnia 22 września 2021 r. Organ wyjaśnił, że stwierdzeniu nieważności, w myśl art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), podlega decyzja, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania I jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Minister zaznaczył, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z sentencji decyzji (wyrok NSA z 16.12.1998 r., ISA 339/98, lex 44548; wyrok NSA z 08.10.1999 r" IVSA 1646/97, wyrok NSA z 07.05.2020 r" I OSK 4078/18). Dalej minister podał, że w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2021 r. skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r., która została następnie decyzją z dnia 22 września 2021 r, uchylona w wyniku wznowienia postępowania i skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – z uwagi na brak sprawowania długotrwałej opieki nad córką – uzasadniającej rezygnację z racy zarobkowej. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 30 ust. 2. pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Skoro więc decyzją z dnia z dnia 22 maja 2023 r. znak: DSŻ-V.4321.1.72.2023.BS minister odmówił stwierdzania nieważności decyzji z dnia 22 września 2021 r. nr [...] to decyzja Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] ustalająca i zobowiązująca skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, wg ministra, jest prawnie wiążąca. Zaskarżonej decyzji ministra skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 155 kpa w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję działania organów władz publicznych zgodnie z prawem i tylko na podstawie i w granicach prawa poprzez przekroczenie dozwolonych prawem granic postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji administracyjnych i tym samym pozostawienie w obiegu prawnym decyzji uchylającej ostateczną decyzję, na mocy której skarżąca nabyła prawo, a uchylenie ostatecznej decyzji obyło się bez zgody strony skarżącej i bez przeprowadzenia dowód w sprawie; 2) art. 7, 8 § 1 i 10 § 1 kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji bez ustaleń faktycznych, albowiem wszystkie dowody w sprawie zostały pozyskane niezgodnie z przepisami prawa i nie mogą stanowić o faktach; 3) art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem organ uznał za udowodnione fakty, mimo braku dowodów je potwierdzających i bez wskazania dowód, na których się oparł. . Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej i poprzedzających ją decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; a także zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła między innymi, że w następnie skarżonej decyzji organ I instancji wydał tytuł wykonawczy i wyegzekwowano z jej rachunków bankowych ok. 40 tys. zł i w ten sposób skarżąca została pozbawiona jakichkolwiek środków do życia, bowiem nie pracowała zarobkowo opiekując się nieustannie niepełnosprawną córką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy decyzja z 2021r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny - w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 2021r. uzasadniła rażącym naruszeniem prawa przez ten organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez wojewodę a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ministra. Jak wynika z argumentów skargi, zasadza się ona wyłącznie na zarzutach procesowych. Skarżąca nie kwestionuje bowiem ustaleń organu, w szczególności nie kwestionuje faktu zapadnięcia w wyniku wznowionego postępowania decyzji odmawiającej jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzuca jednak, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i podnosi zarzuty niemalże identyczne jak w sprawie I SA/Wa 1426/23 podczas gdy postępowania te jakkolwiek są chronologicznie związane, to dotyczą jednak zupełnie osobnych kwestii. Decyzja wojewody z 6 grudnia 2021r. jest naturalną konsekwencją decyzji z 22 września 2021r. i stanowi jedynie skutek uchylenia pozytywnej dla skarżącej decyzji z 2020r. i odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją tą organ był związany – tak ten orzekający o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i minister orzekający w ramach nadzoru. Trudno przyjąć za skarżącą, że organ nie wskazał dowodów, na jakich oparł swoje ustalenia faktyczne, skoro organ przywołał zapadłą w wyniku wznowienia postępowania ostateczną decyzję z 22 września 2021 r. nr [...] i wyliczył matematycznie wypłacone dotychczas świadczenia. Innego postępowania w tej sprawie wojewoda nie prowadził, a również organ nadzoru nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a w każdym razie strona skarżąca nie przywołała podstawy prawnej i obowiązków organu stopnia wojewódzkiego czy działającego w ramach nadzoru ministra – których organy te zaniechały. Powyższe czyni całkowicie gołosłownymi zarzuty skargi opartej o przepisy Konstytucji i przepisy procedury – skopiowane z zarzutów na decyzję nadzorczą nad decyzją wojewody z 22 września 2021 r. nr [...]. Powyższe jest całkowicie chybione i nie dotyczy meritum sprawy. Prawidłowo też organ przywołał materialno prawną podstawę nadzorowanej decyzji z 2021r. Wskazał na art. 17 i art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przywołany szczegółowo i opisany przez Wojewodę [...]. W ocenie Sądu strona skarżąca nie przywołała w skardze żadnego zarzutu dotyczącego wadliwości decyzji nadzorczej ministra nad decyzją z 6 grudnia 2021r. skupiła się natomiast na powieleniu zarzutów wyartykułowanych w innym postępowaniu w stosunku do decyzji nadzorczej ministra nad decyzją z 22 września 2021 r. nr [...]. Odnoszenie się do tych zarzutów, jako że nie dotyczą kontrolowanej sprawy jest bezprzedmiotowe. Warto podkreślić, że w ocenie Sądu chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 155 kpa (przywołany zwłaszcza w kontekście art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), skoro organ go w tej sprawie nie stosował, jak również nie stosował go wojewoda orzekając w 2021r. w wyniku wznowionego postępowania. Zgodnie z art. 2 KRP "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym .państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zaś wg art. 7 KRP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Norma konstytucyjna stanowi gwarancję dla obywateli, iż władza publiczna, w tym organy przeprowadzające postępowanie, administracyjne nie będę podejmować dowolnych, władczych decyzji względem obywateli - jedynie będą działać na wyraźne wskazanie przepisu obowiązującego prawa i w jego granicach. Przywołując powyższe przepisy Konstytucji skarżąca nie podała jaki przepis prawa materialnego został naruszony przez wojewodę, a nastepnie przez ministra działającego w ramach nadzoru. Zdaniem Sądu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy wydane rozstrzygnięcie miało oparcie w przepisach prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8 § 1 i 10 § 1 kpa czy art. 107 kpa. W sprawie został prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do kwestii stanu faktycznego, przywołał i wyjaśnił stan prawny, odniósł się do zarzutów skarżącej. Same kwestie proceduralne, zresztą nie zaistniałe w kontrolowanej sprawie – nie mogą skutkować uznaniem nieważności decyzji z 2021r. Podobnie negatywnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 8 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei wg art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 kpa, to w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ tej zasady, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Takiego zaś wpływu braku efektywnego powiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa na jakimkolwiek etapie na wynik tej sprawy pełnomocnik strony skarżącej nie wykazał. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).