II SAB/Wr 1448/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dnia 10 października 2022 r. obywatelka U. V. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżąca) skierowała za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W skardze zwrócono się o: 1. Dokonanie kontroli postępowania pod kątem przewlekłości. 2. Stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł. 5. Zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej. 6. Rozpatrzenie sprawy na rozprawie.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, tłumacząc się względami organizacyjnymi. Skarga jest zwieńczeniem następującej sekwencji zdarzeń. Skarżąca dnia 16 września 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W aktach sprawy znajdują się kopie stron paszportowych skarżącej, dokumenty związane z zamieszkaniem i zatrudnieniem, dokumenty związane ze stanem cywilnym skarżącej. Dnia 28 października 2022 r. organ wystosował do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny pytania wynikające z ustawy o cudzoziemcach. Dnia 18 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z dniem 29 stycznia 2022 r. z weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Artykuł 13 ust. 1 brzmi następująco: W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy o cudzoziemcach wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącej wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Skarżąca wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 16 września 2020 r. zasadnie miała prawo oczekiwać, że jej wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie. Oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzono kolejne fundamentalne zasady kształtujące polski system prawny. Należy tu zwłaszcza powołać się na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Zasada ta zakłada, że skoro rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać, chyba że zajdzie sytuacja szczególna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01, OTK 2001 nr 4, poz. 81). Zasada ta wymaga ponadto, aby norma prawa obowiązującego, które pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, wprowadzana była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z odpowiednim vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1992 r. K 9/92, OTK 1993 nr 1, poz. 6, s. 69-70). Zaufanie do państwa, i pewność sytuacji jednostki to wartości prawa administracyjnego, i ich pomijanie przez organy stanowiące i stosujące prawo nie może być akceptowane. Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym można ujmować jako postulat gwarancji dla jej praw podmiotowych, interesów i obowiązków, kierowany do prawodawcy, jak i podmiotów stosujących prawo, gwarancji wynikających z przyjętego systemu wartości, które w obecnych realiach można utożsamiać z gwarancjami wynikającymi z doktryny demokratycznego państwa prawnego (zob. Wojciech Jakimowicz, Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym, w: Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. Adama Błasia, Warszawa 2012, s. 213). Skoro skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w konkretnym stanie prawnym, i na straży jej praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym. Trzeba również podkreślić zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), korelującą z wyżej wskazaną zasadą zaufania. Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). W sprawie skarżącej zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącej, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd nie odnajduje żadnych przesłanek, żadnych wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie skarżącej. Należy wreszcie odwołać się do wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady zabezpieczenia interesów w toku. Zasada należytego zabezpieczenia interesów w toku wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, które umożliwią realizację przedsięwzięć podjętych wcześniej, w przekonaniu, że będą one przebiegały w stabilnym otoczeniu prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96). Interesy skarżącej będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca jej skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącej wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw. W tym świetle Sąd, biorąc pod uwagę zaznaczone wyżej rozważania na temat realizacji zasad konstytucyjnych, nie traktuje wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez k. p. a., ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącej. W tym sensie Sąd wyszedł poza literę prawa pozytywnego, ale pozostał w granicach prawa (zob. Dorota Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2010, s. 451), i tak zinterpretował przepisy, by pozostać w zgodzie regulacjami konstytucyjnymi, ale także zasadą racjonalności prawodawcy. Takie działanie jest uzasadnione, bowiem wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy p. p. s. a. Artykuł 35§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza zaistnienie bezczynności. Ponadto odstępy pomiędzy uwidocznionymi w aktach czynnościami organu są znaczne, i w ocenie Sądu nieusprawiedliwione, co wskazuje na przewlekłość. Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k. p. a. ustawodawca nazywa bezczynnością (art. 37§1 pkt 1), a jeżeli postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to potrzebne dla załatwienia sprawy – to w języku prawnym używa się określenia przewlekłość (art. 37 §1 pkt 2). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęły ponad 2 lata (wrzesień 2020 r. – październik 2022 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana (czego Sąd się nie dopatrzył), i odliczymy przewidziane terminy na załatwienie sprawy, to organ przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Sąd, analizując okoliczności niniejszej sprawy, nie dopatrzył się w niej szczególnego skomplikowania, co w jakimś stopniu mogłoby usprawiedliwiać wolne tempo pracy organu. Skarżąca dopełniła obowiązku wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Reasumując rozważania nad zarzutem przewlekłości w sprawie skarżącej, Sąd, konfrontując widoczne na podstawie akt tempo załatwiania sprawy przez organ z terminami ustawowymi i okolicznościami tej konkretnej sprawy, Sąd wyraźnie i bezspornie zauważa wystąpienie przewlekłości u Wojewody Dolnośląskiego. Sąd zauważa w przewlekłości organu towarzyszącą niekiedy cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149§1a ustawy p. p. s. a. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Sąd, zważywszy że sprawa skarżącej nie została załatwiona w prawem przewidzianej formie, zobowiązuje organ do wydania stosownego dla sprawy skarżącej aktu w terminie 60 dni od daty otrzymania akt sprawy oraz prawomocnego wyroku. Sąd zdecydował się przyznać skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a., w wysokości 800 zł. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Na wysokość kwoty wpływ miały okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd odstąpił od skorzystania z kompetencji do wymierzenia organowi grzywny uważając, że pierwiastek represyjności wystarczająco ujawnił się poprzez nałożenie na organ obowiązku zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).