II SAB/Bd 67/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi X. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Skargą z dnia [...] marca 2023 r. X. C. (dalej: "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie [...] (dalej: "Wojewoda") bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "ppsa") oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] września 2022 r. (data nadania wniosku poprzez platformę ePUAP) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a w dniu [...] listopada 2022 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Jednak, jak wskazała, do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał jej wniosku. Wobec tego, w ocenie skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu, który w ustawowym terminie nie zakończył postępowania. Wskazała ponadto, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła przy tym, że za usprawiedliwienie przekroczenia ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie może być uznane twierdzenie organu o brakach kadrowych, co jest okolicznością pozostającą wewnątrz aparatu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że na podstawie art. 100c oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej jako "ustawa specjalna"), bieg terminów na załatwienie sprawy m.in. ustalenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do [...] sierpnia 2023 r. Wobec tego, jak wskazał, termin na wydanie decyzji w sprawie skarżącej przypadał na okres zawieszenia biegu terminów, który kończy się z dniem [...] sierpnia 2023 r. Podkreślił, że art. 100c ustawy specjalnej – z woli prawodawcy oraz samej istoty przepisu - dotyczy wszystkich postępowań, bez względu na obywatelstwo ich stron, mimo iż przepis ten znajduje się w akcie prawnym kształtującym sytuację prawną obywateli [...]. Podniósł również, że skarżąca o zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy została powiadomiona pismem z dnia [...] marca 2023 r. i wskazał na systemowy problem przewlekłości związany z niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot skargi stanowi bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniesiona skarga, została poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "kpa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Na gruncie przepisów kpa, pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W myśl art. 35 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Na mocy art. 36 § 2 kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, której to realizację gwarantują. Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do ww. terminów załatwienia spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego mające miejsce jeszcze przed złożeniem przez skarżącą przedmiotowego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...] września 2022 r. W pierwszej kolejności wskazać należy więc, że przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2354 ze zm.) stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Regulacja ta została dodana na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Zakreśla ona zatem termin w jakim co do zasady organ winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wynosi 60 dni od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze szczegółowo wymienionych w ust. 2 tej regulacji zdarzeń. Podkreślenia wymaga jednak, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie mieć będzie po pierwsze art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który wszedł w życie dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 830 ze zm.) – a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku z dnia 13 września 2022 r. Jak wynika bowiem z ust. 1 ww. przepisu w brzmieniu na dzień wniesienia przez skarżącą przedmiotowego wniosku - w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1- co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 ww. ustawy. Stosownie bowiem zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto, jak zasadnie podniósł Wojewoda, w dniu 28 stycznia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) został wprowadzony analogiczny do ww. art. 100c przepis, tj. art. 100d ustawy specjalnej, który wyznacza nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r. Przy czym przepis ten wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. Tym samym zauważyć należy, że okres spoczywania biegu ww. terminów – a więc również terminu na załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - jest nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy specjalnej do końca okresu wyznaczonego przez art. 100d ustawy specjalnej, tj. 24 sierpnia 2023 r. – który na dzień wniesienia skargi (data nadania skargi: 27 marca 2023 r.) oraz jej rozpoznania przez Sąd (5 lipca 2023 r.) jeszcze nie nastąpił. Na marginesie wskazać można też, że - w stanie prawnym aktualnym na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd - na mocy art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r. poz. 1088) w art. 100d ustawy specjalnej ustawodawca dokonał już kolejnej zmiany, w związku z którą termin uprzednio określony jako do 24 sierpnia 2023 r. ponownie wydłużony został do dnia 4 marca 2024 r. Regulacja ta weszła w życie 27 czerwca 2023 r. Nowelizacja ta pozostaje zatem bez większego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, w której to daty istotne w kontekście dokonania oceny działania organu - tj. dzień wniesienia wniosku przez skarżącą, wpływu skargi na bezczynność oraz jej rozpatrzenia - mieściły się już nawet w czasookresie wyznaczonym przepisami art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej sprzed najnowszej nowelizacji. Niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych powyżej rozwiązań prawnych jest dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków wszystkich cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 130/22 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślenia wymaga przy tym, że art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej nie wprowadzają rozróżnienia ze względu na kraj pochodzenia lub obywatelstwo cudzoziemca, którego dotyczy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt. W ocenie Sądu, przytoczona regulacja prawna jest bowiem regulacją szczególną. Wprawdzie została umieszczona w ustawie specjalnej to jednak z uwagi na jej umiejscowienie w systematyce ustawy, ograniczone w czasie obowiązywanie oraz użytą terminologię ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy specjalnej, ale do wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Ustawodawca najpierw zamieścił bowiem w ustawie specjalnej przepisy nowelizujące inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach (art. 88), następnie przepisy przejściowe i regulacje szczególne. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcach, a tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas, początkowo do końca 2022 r., co następnie wraz z kolejnymi nowelizacjami wydłużano. Po drugie ustawodawca użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", wcześniej w tej ustawie niezdefiniowanego. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo niebędące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także skarżącej - obywatelki [...], nieposiadającej obywatelstwa polskiego. W konsekwencji regulacja art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca okresu wyznaczonego tymi przepisami, w tym i do skarżącej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 487/22 – dostępny na stronie jw.). Mając zatem na uwadze, że regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej stanowią lex specialis do regulacji ustawy o cudzoziemcach w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych, stwierdzić należy, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 13 września 2022 r. to właśnie te przepisy szczególne mają zastosowanie i że w związku z tym w sprawie nie doszło do bezczynności. Jak już bowiem wykazano powyżej, z przepisów art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy specjalnej (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) wynika, że z chwilą wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy specjalnej, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia do 24 sierpnia 2023 r.). Z przepisów tych wynika także i to, że w okresie wyznaczonym przez obydwa wskazane powyżej artykuły (tzn. od 15 kwietnia do 24 sierpnia 2023 r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Uznać należy zatem, że skoro skarżąca, nieposiadająca obywatelstwa polskiego, wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 13 września 2022 r. to tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku skarżącej z 13 września 2022 r. nie rozpoczął się. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że bezzasadna jest wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Wojewody [...]. W konsekwencji bezzasadne są również jej twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądaniu przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.