II OSK 434/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 429/19 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr O-236/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalacją elektryczną oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 429/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr O-236/19, o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania G. P. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 lipca 2018 r., Nr 3583/2018, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych K1 i K2 z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrzną instalacją elektryczną przy Al. [...] we Wrocławiu, na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-3 obręb [...]. Sąd, wskazując na treść art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wyjaśnił kto może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., II OSK 720/11). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja godzi w indywidualny interes prawny skarżącego oraz brak jest przepisu prawa, który upoważnia go do występowania w sprawie jako strona. Wyklucza to przyznanie skarżącemu praw strony. Sam skarżący nie przywołał żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowana inwestycja oddziałuje na sferę jego prawnie chronionych interesów. Dla uznania powyższego nie jest wystarczający sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z samego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z otoczeniem budynku, w którym znajduje się mieszkanie skarżącego. Nie można też stwierdzić, że samo bliskie sąsiedztwo inwestycji z nieruchomością skarżącego będzie ograniczało nasłonecznienie mieszkania. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, już organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., za stronę przedmiotowego postępowania uznano Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] (której skarżący jest członkiem). Wskazano także, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem prawnym. W piśmie z dnia 14 marca 2018 r. skarżący wyjaśnił, że podstawą, jego interesu prawnego związanego z przedmiotową inwestycją jest "bezpośrednie oddziaływanie na życie moje i mojej rodziny poprzez zasłonięcie dopływu światła do mojego lokalu mieszkalnego numer [...]". Skarżący wskazał, że stanowi to naruszenie art. 144 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, a projekt nie spełnia wymagań wskazanych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a także określonych w rozdziale 7 wymagań dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że w jego ocenie skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który uprawdopodobniałby, iż planowana inwestycja spowoduje naruszenie jego własnego interesu prawnego. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy akt przedmiotowej sprawy, w wyniku której stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż w odniesieniu do działki nr [...] stroną postępowania jest ww. Wspólnota Mieszkaniowa, licząca więcej niż 7 wyodrębnionych lokali, której jednym z członków jest skarżący. W związku z tym, w odniesieniu do tej nieruchomości zastosowanie mają uregulowania zawarte w rozdziale trzecim ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ponadto, co ważne, organ odwoławczy ocenił, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja w sposób szczególny wpłynie na ograniczenie sposobu użytkowania należącego do skarżącego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji, umarzając postępowanie odwoławcze, stwierdził, że przytoczone okoliczności przez skarżącego prowadzą do konkluzji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżącemu przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podziela ocenę organu, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji uznających za stronę postępowania ww. Wspólnotę Mieszkaniową, której członkiem jest skarżący. Sąd wskazał, że stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Nadto Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności wydanej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony nie jest władny do oceny prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowalnym i spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania decyzji prawnobudowlanej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Ponadto nie zasługują na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty rażącego naruszenia prawa procesowego. Wbrew podniesionym zarzutom, w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającego zastosowanie przepisu prawa procesowego. Sporządzone natomiast uzasadnienie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Konkludując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...], AM-3 w obrębie [...] położona we Wrocławiu nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez A. sp. z o.o., a tym samym błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalację elektryczną, gdy tymczasem inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącego poprzez zasłonięcie dopływu świtała do lokalu mieszkalnego nr [...], a także emisji spalin wprost do mieszkania, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż planowana inwestycja oddziałuje na sferę prawnie chronionych interesów skarżącego i tym samy można mu przypisać przymiot strony postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – A. sp. z o.o. [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącego jest to, że osoba ta jest członkiem ww. Wspólnoty Mieszkaniowej. Należy pamiętać, że w prawie administracyjnym nie wystarczy powołać się na jakiekolwiek naruszenie interesu strony postępowania. Musi to być "interes prawny", a więc oparty na przepisach prawa materialnego. Same ogólne twierdzenia w tym zakresie są niewystarczające, ponieważ wymagane jest przywołanie konkretnych norm prawa materialnego, z którym można by wywieść, że zostało naruszone uprawnienie, które np. przysługuje skarżącemu do własnego lokalu. Chodzi tu bowiem o ponadnormatywny i nieakceptowalny z punktu widzenia obiektywnie obowiązującego porządku prawnego wpływ (oddziaływanie) inwestycji na tzw. uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Inne rozumienie tego rodzaju zagadnienia mogłoby prowadzić do anarchii prawnej, destabilizującej pewność obrotu prawnego, tym bardziej, że w postępowaniu administracyjny dotyczącym pozwolenia na budowę, krąg stron postępowania został zawężony treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Artykuł 28 ust. 2 P.b. jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. nie każda zatem nieruchomość sąsiednia może znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu na datę wydania pozwolenia na budowę przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wynika z tego, że przy ocenie istnienia interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, co ma wynikać z projektu budowlanego. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą – Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16). W niniejszej sprawie skarżący nie przywołał takich konkretnych przepisów prawa materialnego, które związane byłyby z ingerencją w "substancję" jego lokalu, czy też prawa do tego konkretnego lokalu, co uniemożliwia stwierdzenie wskazywanego przez skarżącego istnienia jego "interesu". Taka ocena jest istotna w związku z tym, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przyjęcie jako zasady, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek – uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym. Z powyższego wynika, że to na podmiocie, który powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny do gruntu lub lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego, co w tego rodzaju sprawach, w sytuacji gdy zarząd nieruchomością wspólną sprawuje wspólnota mieszkaniowa, nawet z uwagi na przysługujące danemu podmiotowi prawo do nieruchomości, to wspólnota mieszkaniowa, a konkretnie jej organ reprezentuje taki podmiot na zewnątrz. A zatem dla wykazania przez dany podmiot, że realizacja danej inwestycji dotyczy jego interesu prawnego nie może li tylko zostać oparta na wskazaniu, że temu podmiotowi przysługuje, np. prawo do gruntu – w tej sprawie udział w prawie własności nieruchomości (współwłasność), stanowiącej część wspólną nieruchomości będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej, ale związany z odrębną własnością lokalu znajdującego się w budynku gdzie funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazał aby istniała norma prawa materialnego, która w okolicznościach niniejszej sprawy związana byłaby z wpływem przedmiotowej inwestycji na lokal skarżącego. W szczególności powołanie się przez skarżącego na treść § 60 ww. rozporządzenia tej ocenie nie przeczy, ponieważ w sprawie oceniono, że samo bliskie sąsiedztwo inwestycji z nieruchomością skarżącego nie będzie ograniczało nasłonecznienie mieszkania. W tym zakresie skarżący nie wykazał aby istniały dowody potwierdzające jego tezy, co czyni jego argumentację opartą na wskazywanej wysokości zabudowy planowanej inwestycji gołosłowną. Ponadto sama inwestycja nie oddziałuje poprzez emisję spalin samochodowych. To bowiem będzie ewentualnie wynikać ze sposobu późniejszego użytkowania budynku. Poza tym i tak w tym zakresie skarżący tylko argumentuje kwestiami związanymi z immisjami, co oznacza, że w tym zakresie nie wystarczy powołać się na "jakiekolwiek" immisje, lecz – występujące ponadprzeciętną miarę. W art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., II OSK 1537/17). Ponadto należy zaznaczyć, że omawiane powyżej zagadnienie ma charakter prawny, co oznacza, że dotyczy zakresu prawnie udzielonej zgodny na realizację inwestycji. W tego rodzaju sprawie ocenie podlega wyłącznie dokumentacja projektowa i decyzja o pozwoleniu na budowę pod kątem tego, czy inwestycja oddziałuje w sposób, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 P.b., na sąsiednie nieruchomości. Dla tej oceny nie mają więc znaczenia okoliczności w jaki sposób faktycznie będzie użytkowana inwestycja, np. przez zwiększenie ruchu samochodowego, a tym samym emisję spalin, co jest raczej normalną konsekwencją powstania nowej zabudowy mieszkalnej i mieści się w pojęciu społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego rodzaju nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do sposobu skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, a dotyczącej oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie tyle chodziło o wykazanie czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na działkę nr [...], wchodzącą w skład ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz czy istnieją normy prawa materialnego, które pozwalają na stwierdzenie, że inwestycja ta wpływa na lokal znajdujący się na tej nieruchomości, którego właścicielem jest skarżący. W sprawie wskazano bowiem, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., za stronę przedmiotowego postępowania uznano ww. Wspólnotę Mieszkaniową (której skarżący jest członkiem). A zatem skarżący za pomocą Wspólnoty Mieszkaniowej miał możliwość postulować wyjaśnienie swoich wątpliwości związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom skarżącego nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] położona we Wrocławiu została przez organ architektoniczno-budowlany uznana jako ta, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez A. sp. z o.o. W konsekwencji powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, co też uprawniało Wojewodę jako organ II instancji do umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę z odwołania skarżącego, ponieważ skarżący nie wykazał aby planowana inwestycja oddziaływała na sferę prawnie chronionych interesów skarżącego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.